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1、对土地利用总体规划的认识关涛对新一轮土地利用总体规划修编，本人有一己之见。一、几点认识对于新一轮土地利用总体规划修编，需要有个清醒认识，或者说全新的认识，理性看 待土地利用总体规划。一是土地利用总体规划作为法定的一种土地利用规划形式，要求“根据国民经济和社会 发展规划、国土整治规划和资源环境保护要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求， 编制土地利用总体规划”，确定土地利用总体规划应做到“在一定规划区域内，根据当地自然 和社会经济条件以及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用 结构（国民经济各部门占地的比重及其相互关系的总和）和用地布局的宏观战略措施。”应 该讲，这个
2、目标是土地利用总体规划的真实目标，但从我国确定的规划编制主管部门或单位 而言很难做到，或根本做不到。对于现行的土地利用总体规划形式从本人了解的资料看，世 界上没有任何一个国家存在开展这样一种规划的做法，这种规划必须有一系列的规划相配套 才能基本达到目的。近年来出现了一种折中的安排，即编制政府知道自己的发展设想，发展 状况，“以面积换空间”，想尽一切办法，尽可能把新增建设用地扩大；而审批部门不十分了 解各地发展安排，以耕地数量或基本农田数量的绝对数为基准，尽可能减少新增建设用地面 积，先行“砍一刀”。当地方政府对“砍一刀”能够承受了，这种规划方案也就出台了。对于不 同城市，因其各自城市历史、所处
3、于的城市化发展阶段、产业结构以及展望的差别，仅凭一 个“人均用地面积”来衡量一切城市，却也存在牵强之嫌，其本身就有问题，所以出现折中安 排实属无奈之举，从这个意义上讲，土地利用总体规划很难达到其应有的本意。二是目前有一种很严重的倾向，即混淆土地利用总体规划与土地利用规划的关系，以 土地利用总体规划代替土地利用规划。我国现在过分强调土地利用总体规划的地位，忽视相 关配套或细化的土地利用规划形式，从而使之逐渐演变成耕地保护规划，加上建设用地约束 框架的规划和年度实施规划之和。土地利用总体规划只不过是土地利用规划范畴内的一种利 用规划，不能认为有了土地利用总体规划就能解决土地利用的规划问题，不能用小
4、的代替大的。三是新一轮的土地利用总体规划在导向上强调“要以节约利用土地、严格保护耕地为根 本指导方针，坚决防止借规划修编名义随意扩大建设用地规模。”但建设用地规模扩到多大 才合适，全国 660多个城市都分别多大才合适，我想世界上谁也说不上来。其实世界上从来 就没有界定过城市规模多大最好，这本是个“无优解”，不可能得到一个唯一答案，千差万别。 想通过土地利用总体规划达到控制城市规模有些勉为其难。四是多年来我国的土地利用总体规划编制是一种采取“统购分销”方式编制，实行严格的 总量计划管理，进而达到总量控制，局部优化利用的目的。利用方式采取二元的“市场+计划” 配置模式进行。这样一种模式应该讲是会难
5、以为继的，必然越做越麻烦。二、几点建议一是弱化土地利用总体规划编制，提升土地利用总体规划宏观管理高度，强化建设用 地总体规划、城市总体规划，耕地保护规划、林地总体规划等等具有专业性的、有针对性的、 单列的规划形式，使这些规划在土地利用总体规划框架下协调统一。土地利用总体规划不具 有具体操作性，具有极强的宏观总量控制性、协调性，各分项针对性规划具有极强的可操作 性，不具有较强的宏观管理性。只有这样才能达到真正意义上的宏观调控。二是规划编制单位的选择上，应强调具有国家资助、公共事业性特征，鼓励高等院校 和科研机构参与共同合作，实现区域性分工负责的规划编制组织或体系。避免商业性、科研 性等机构独立承接具体政府的规划编制任务；严禁管理部门自己编制规划，杜绝形成自管自 编自用自方便的编制局面。管理部门应该从实际出发，提出编制建议意见，努力做到编与用 分家，规划控制与合理使用土地形成合理的互动机制。
