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1、近年来中国文化产业政策的演进路径与结构特征1傅才武 曹余阳内容提要本文旨在讨论1978年以来中国文化产业政策演进的过程及其背后的原因。本文认为，中国文化产业政策的演进始终与2000年前文化产业的“合法性”建构及2001年后文化产业的“合法性”发展过程相协同。作为中国文化体制改革进程的重要标识之一，文化产业政策的制订要受到国家文化产业发展的实际进程和经济社会整体改革发展程度的影响，因而在政策形态上体现出中国文化体制改革所特有的“政府主导”、“渐进变迁”、“效率导向”、“弹性管理”等特点。与西方发达国家文化产业政策相比，由于存在经济、文化和社会结构方面的差异，中国文化产业政策自成体系，是后发转型国
2、家借助于国家力量实施的“战略性激励赶超型”政策系统。关键词 文化产业 政策 历史分期 结构与特征一、本文关于文化产业政策的界定本文以“文化产业政策”为题，有必要对“文化产业政策（cultural industries policy）”的内涵与外延进行界定。尽管我国学界叶南客、贾旭东、胡惠林、陈杰等人对“文化产业政策”的概念进行了比较深入的讨论，提出文化产业政策是指国家文化政策范畴内有关产业发展部分的政策、措施和相关的法律、法规体系。2本文认为，文化产业政策是政府基于市场经济结构之上、由政府制定并强制实施，为引导、规范、推动文化产业的可持续发展而采取的超越于市场自然发展过程之上的外部干预力量的总
3、和。文化产业政策既是国家产业政策的一部分，又是国家文化政策的一部分，具有产业政策和文化政策的双重属性。其涵盖面较广，既涉及文化产业发展的总体性政策，如国家文化产业战略安排、文化产业和其他文化、经济行业的协调、民族文化产业与他国的竞争策略，又包括具体的文化产品生产、流通和消费政策，如技术政策、结构布局政策、市场准入及退出政策、人才政策、财税政策与投融资政策以及与文化产业发展相关的法律法规。二、文化产业发展的历史分期与文化产业政策的演进轨迹与西方不同，中国作为改革转型国家，文化产业政策的演进轨迹与文化产业发展的进程关系密切，体现为一种政府主导下的政策研究、政策探索和制度创设过程。同时，中国文化产业
4、发展又是一个与中国文化体制改革进程相互协同的过程，而中国文化产业政策的演进则与1978年以来中国文化体制改革进程互为表里，对前一阶段的产业发展状况和政策效率的评估是制订后一阶段文化产业政策的实践基础，因此，对近年来中国文化产业政策的发展历程进行阶段分期具有理论意义。中国文化产业政策的实践开始于改革开放初期，经历了一个持续的演进过程。 “文化产业政策的实践走过了从不自觉到自觉、从被动到主动、从个别到系统的发展过程。”3还有学者认为，近年来中国的文化产业政策的发展演进可以被分为“文化产业合法性的构建”（19982002)、“文化产业的合法化发展”(20032008)和“文化产业纵深发展时期”(20
5、08年至今)三个阶段。4而本文认为，以1979年文化事业单位的“承包经营”作为文化产业政策的历史起点，伴随著中国文化产业30年的探索历程，文化产业政策的发展演进经历了一个漫长的制度探索过程。如果从文化产业发展的实践进程出发探寻中国文化产业政策演进的轨迹，大体上可以将其划分为以下几个阶段：1事业体制内的“政策微调”： “以文补文”的不自觉阶段(1979-1991)随着1978年“改革开放”战略的实施，国内文化市场开始形成并逐步成长。营业性舞厅、茶座、卡带复制业等具有现代初级形态的文化市场开始出现。但总体说来，这一阶段文化生产主要还属于国家文化事业范畴，还没有赋予“产业”地位。1981年后，一些基
6、层文化单位开展了“以文补文”的经营性活动，1983年起，全国文化系统借鉴经济体制改革经验，试行以承包经营责任制为主要形式的体制改革试验。文化事业单位也开始从事业向产业、由自发向自觉的产业经营转变。1987年初，文化部、财政部和国家工商局联合颁发了文化事业单位开展有偿服务和经营活动的暂行办法，成为推动事业体制内实现产业经营的重要文件。1988年，文化部、国家工商局又联合发布了关于加强文化市场管理的通知，首次提出“文化市场”一词，标志著中国“文化市场”地位的正式确立。1991年，国务院批转文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告，在文化事业体制中引入“经济性”的经营概念，赋予了“文化经济”的最初含
7、义并在政策探索的道路上实现了有限的进步。尽管在计划体制的整体框架下对”铁板一块”事业体制有所突破，但从总体上看，这一时期的文化产业（文化经济）政策并没有突破事业体制的基本框架。2事业与产业体制的“政策两分”：文化产业的分途发展阶段(19922002)随着1992年我国社会主义市场经济体制地位的正式确立，国内文化领域日益确立了“文化经济”的观念并进入最高决策层。文化产业从国家宏观战略层面上开始了与文化事业在政策和制度上的分离过程。1992年6月16日，中共中央国务院关于加快发展第三产业的决定明确提出要以产业化为方向，加快发展包括文化生产和服务在内的第三产业，这是中国政府首次对“文化”予以“产业”
8、性质的认可。同年10月，江泽民总书记在十四大报告中明确提出“发展文化经济、完善文化经济政策”；此后，以加快发展第三产业为基础，文化经济被纳入到国家重要经济行业的发展轨道。随之，国务院办公厅综合司编辑出版的重大战略决策加快发展第三产业一书，提出“在改革开放中发展文化产业”，并比较全面地阐述了对文化产业的政策性意见。”5 1993年12月8日，中国文化报整版篇幅发表文化部领导的讲话，提出“在改革开放中发展文化产业”，这是我国政府文化部门领导者首次全面阐述发展文化产业的政策性意见。1996年，国务院出台了国务院关于进一步完善文化经济政策的若干规定，2000年，国务院又颁布了关于支持文化事业发展若干经
9、济政策的通知，出台了一系列以“经济方式而不是以行政方式”发展我国文化事业的财政、税收和金融支持政策。与此同时，“文化经济”作为一种学术概念进入一些学者的视野。62000年10月，中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议提出，“深化文化体制改革，建立科学合理、灵活高效的管理体制和文化产品生产经营机制完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展”，“要推动信息产业与文化产业的结合”。2001年3月，该建议被九届人大四次会议纳入全国”十五”规划纲要，中国文化产业的战略地位得以真正确立，同时文化产业作为战略性产业开始与文化事业分途发展。 2002年，国家文化部在机构改革
10、、编制紧缩的情况下新设了“文化产业司”，这“标志着政府对于发展文化产业具有一定的前瞻性思考和积极探索的意识，也是我国政府对于发展文化产业所做出的第一个重大决策。”72002年11月，中共十六大报告明确提出，要“发展各类文化事业和文化产业”，坚持“一手抓繁荣、一手抓管理的方针”，按照公益性和经营性的标准，第一次将文化发展分成文化事业和文化产业两个方面，强调要积极发展文化事业和文化产业，明确了整个文化体制改革的方向和目标，并对文化产业与文化事业的辩证关系做了论述，标志着我国的文化产业由合法性论证进入合理性建设阶段。3文化体制改革与文化产业的“政策链接”：文化产业的改革发展阶段(20032010)文
11、化体制作为一个主权国家关于文化与政治、文化与经济关系的结构性制度体系，既包含了对文化事业组织框架、发展目标和手段体系的规定性，也包含对文化产业的地位作用、发展目标、发展途经的原则规定。2003年以来，国家文化产业政策基调是以“改革发展”为主，以一种高度主动和高度自觉的立场，通过深化文化体制改革，突破束缚文化产业发展的体制障碍，推动文化产业发展。2003年6月，国务院召开了全国文化体制改革试点工作会议，紧接着出台了中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点意见。随后各主管部门制订出台了系列支持文化市场和文化产业发展的政策。2003年后，中国政府根据加入世贸组织的承诺和
12、中国经济社会发展的需要，逐步向民营资本和外资开放文化产业领域，促进了文化市场上投资主体的多元化。2005年8月， 中宣部、文化部等六部门联合下发关于加强文化产品进口管理的办法；8月4日，文化部等五部委联合下发关于文化领域引进外资的若干意见；国务院颁布了关于非公有资本进入文化产业的若干决定；财政部、海关总署、国家税务总局联合出台了经营性文化事业单位转制为企业的若干税收政策通知和支持文化产业发展若干税收政策问题的通知，对转制的文化企业免征5年(2004年1月1日一2008年1 2月31日)企业所得税，文化产品出口享受出口退税政策优惠，对政府鼓励新办的文化企业免征3年企业所得税等系列税收优惠政策。2
13、009年4月，财政部、海关总暑、国家税务总局联合发布关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收政策问题的通知、关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知，这些税收优惠政策的出台，为深化文化体制改革、大力扶持文化企业发展提供了新的政策激励。2009年7月22日，国务院常务会议审议并原则通过了文化产业振兴规划，9月26日发布实施，成为中国第十一个产业振兴规划， 标志着文化产业已上升为国家战略产业。2010年4月，中宣部、中国人民银行、财政部等九部委联合发布了关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见。这是近年来第一个金融全面支持文化产业的指导性文件，旨在打破中国文化产业发展的投融资
14、瓶颈：从2009年发布文化产业振兴规划到今年出台的指导意见，表明我国政府已将推动文化产业发展提高到国家战略的高度。“文化产业，资源消耗低、环境污染小，正在成为转变经济发展方式的新亮点。”8这一时期国家密集出台了鼓励文化产业发展的一系列政策，主要包括：一是旨在鼓励非公有制资本参与文化产业的准入政策；二是促进文化产品和服务进出口的政策，如关于加强文化产品进口管理的办法(中宣发(2005115号)和关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见(中办发2005120号)；三是支持文化单位改制的有关经济、金融和财政政策。三、中国文化产业政策内容及其特征中国文化产业政策是在中国社会转型时期逐步发展起来
15、的，社会转型推动了文化生态环境的转变，要求重新调整在计划体制基础上形成的政府与文化机构、政府与文化市场的关系，建立市场体制基础上的政府与市场、政府与社会、政府与文化机构之间的新型关系。文化产业政策就围绕这三个基本关系进行政策设计和制度安排。1中国文化产业政策的主要内容本文认为，中国文化产业政策体系是一个庞杂的政策体系，涉及到政府管理体制改革、市场管理、产业激励等多个方面的内容。近年来，中国文化产业政策的基本内容主要是：（1）建构文化产业在国家文化和经济发展体系中的合法性“文化产业”作为一个“政策客体”在国家文化结构体系中的确立，必然要经历一个理论层面上的“合法性”建构过程。从国家“七五”计划到
16、“十五”计划中，政府关于“文化建设”的不同表述，体现了在民族文化和国民经济体系中建构文化产业“合法性”的基本轨迹。国家“七五”计划提出要“进一步发展新闻出版、广播电视、文学艺术等各项文化事业”；“八五”计划提出要发挥“新闻出版、广播电视、文学艺术等各项文化事业在社会主义现代化建设中的重要作用”；“九五”计划提出要“大力发展各项文化教育和社会福利事业，加强公共文化和福利建设”、“加强新闻、出版、广播电视等方面的工作”；“十五”计划明确提出了完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动文化产业发展。2005年中共中央、国务院制定颁布关于深化文化体制改革的若干意见，从战略上明确了加快文化事业和文化产业发展的重大意义。2006年中央办公厅、国务院办公厅转发国家十一五时期文化发展规划
