多层治理理论与欧洲一体化

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1、R：朱贵昌2013-3-7 9:35:49 来源：外交评论（外交学院学报）（京）2006年6期内容提要:二十世纪90年代，多层治理理论提出了一种解释欧洲一体化的新视角。它试图超越政府间主义与超国家主义在欧洲一 体化问题上的争论，而把理论的关注点放在欧盟政治实体的具体运转上，认为欧盟既不是国际组织也不是准联邦国家而是国家、超国 家、次国家行为体共同参与、共享权力的多层治理体制。与传统的理论视角相比，多层治理理论有助于人们更好地理解欧盟政治的复 杂性和独特性以及欧盟政治的具体运转问题，但是，作为一种新兴理论，它仍存在一些缺陷，有待于进一步的完善和发展。关 键词：欧洲一体化 多层治理 评析作者简介：

2、朱贵昌，山东大学欧洲研究中心，济南250100朱贵昌，男，山东大学欧洲研究中心副教授。二十世纪90年代初，随着欧洲大市场的建立以及欧洲一体化从经济领域扩展到政治、军事、外交等领域，欧盟政治再度引起学术界的关注。然而，与以往不同的是，学者们的关注点开始从对欧洲一体化发起的原因、发展的动力、性质的考察，转向了对随着一体 化而发展起来的欧盟政治实体的具体运转、政策的制订与实施的研究，注意力从一体化进程转向了欧盟政治实体本身，出现了所谓的 欧洲一体化研究的治理转向l(P109)。其中多层治理理论的提出就是这一转向的重要标志之一，同时也进一步促进了欧盟研究的治理 转向。一、多层治理理论的提出自欧洲一体化

3、进程成功启动以来，许多学者都力图对这一新政治现象做出解释，由此产生了新功能主义、现实主义、自由政府间 主义等一体化理论，这些理论在解释欧洲一体化方面都有一定的合理性，但是也存在一定的片面性。随着欧洲一体化进程的加深， 一体化理论也在不断发展。特别是在马斯特里赫特条约(以下简称马约)签署后，人们对一体化的解释更趋多样化，出现了 各种理论学说相互融合、综合性的解释方案，其中最引人注目的就是欧洲一体化的治理理论。治理理论不仅在欧洲学者中间产生了很 大影响，而且这一理论还被欧盟的官方机构所认可和采纳，成为欧盟的官方语言，2001年7月欧盟委员会还为此专门发表了欧盟治 理的白皮书，并以此为基础开展了全欧

4、盟范围内关于欧盟治理的大讨论，使治理理论在欧洲一体化的研究中一时间独领风骚。那么, 欧洲一体化研究的治理转向是在怎样的时代背景下出现的？多层治理理论又是如何被提出来的呢？首先，理论是时代的产物，任何理论都是那个时代特征的抽象反映。“多层治理”就是在“治理”、“全球治理”兴起的大背景 下提出来的，用于解释或者描述欧盟一体化的一种理论视角。治理在刚刚被提出时仅仅限于一国内部，是针对一个或某些国家政府管 理不善的状况而言的，不具有国际的含义。但是，“治理”的思想，在国际组织、国际机构中激起了很大的反响，学者们开始将治理 的分析框架应用于国际层面。结果，治理就从国内政治术语发展成为国际政治、国际关系中

5、的词汇，治理也具有了全球治理的含义。 治理思想之所以会引起如此广泛的巨大反响，主要因为它与冷战后的国际政治经济格局的变化和调整有关。正如皮埃尔德塞纳克伦 斯所指出的那样，“冷战结束加上全球化进程，深刻震撼了国际政治的结构。与这些变化同时发生的是区域一体化运动加速以及某些 国家的垮台。这些变化几乎到处显示出国家主权的危机，而且对国际调解机制也提出了质疑。它们还动摇了政治科学以前过于专注国 家作用的理论构架。正是在这种情况下，出现了治理的概念，它表明一方面有必要重新审视当局与权力的关系，另一方面，还应 该将非政府组织在政治调节机制中的作用突出出来。” 2(P238)一些学者把欧洲共同体/欧盟视为全

6、球治理的典范，这样，治理、全球治理在欧共体/欧盟内就更加引人关注，欧洲学者们纷纷 转向利用治理理论来解释欧洲一体化进程，尤其是重新启动后的一体化进程。从此以后，欧洲治理就具有了特定的地域和政治含义。 在欧洲治理这一总标题下，学者们提出了一系列诸如多层治理(Multi-level governance)、集体治理、网络治理、超国家治理、新 治理等概念。在对欧洲一体化的许多理论解释中，欧洲治理理论一时间独领风骚。与一般治理、全球治理理论相比，欧洲治理理论较 为成熟完备一些，因而具有较强的理论说服力。其次，如果说全球治理理论的兴起是全球化发展的逻辑结果的话，那么，多层治理论的提出则就是欧洲一体化发展

7、的必然结果。欧洲一体化进程真正开始于1951年签订的建立欧洲煤钢共同体条约以及根据该条约而成立的欧洲煤钢共同体（ECSC）。随后，欧 洲一体化进程不断向前发展，1958年成立了欧洲经济共同体（EEC）和欧洲原子能共同体（Euratom），欧洲一体化从早期仅限于煤钢 合作扩大到原子能和整个经济领域。1986年单一欧洲法令的签署，则标志着欧洲一体化进程进入了创建单一欧洲共同市场的新阶 段，1992年马约的签署和欧洲联盟的建立，标志着欧洲一体化的活动领域已经扩大到了经济、外交、防务、司法和民政事务等政 治、经济、社会生活的各个领域。一体化的治理体系也从当初煤钢共同体比较单一的结构，发展到现在欧盟复杂

8、的三大支柱结构，三 大支柱的组织结构和运作机制各不相同，同一支柱内部不同领域的治理方式也各不相同。政府间主义、超国家主义、次国家主义三种 方式在三大支柱以及每个支柱内部各个领域的运作机制中同时并存，逐渐形成一种复杂的多层治理体系。因此，一些学者认为，欧洲 /欧盟政治日益呈现为一种多层治理的政治体系3（P5254）。最后，需要指出的是，“多层治理”理论的提出是与历史上欧洲资本主义经济、政治特色密不可分的。近代以来，欧洲各国间的 经济联系加强，欧洲经济的发展趋向国际化、地域化。但是随着近代民族国家建设的发展和近代民族主义的兴起，欧洲却在政治上陷 于前所未有的国家之间的战争4（P328）。这种经济上

9、广泛的融合与政治上剧烈的争斗相并存的发展趋势，客观上需要一种欧洲范围的 治理和管制。事实上，在民族国家运动刚刚兴起的时候，欧洲的思想界就已经开始出现一些有关超越现行主权国家体系、建立某种超 国家组织的思考。从十八世纪末到第二次世界大战，欧洲曾先后存在若干个国际体系，如1815年的维也纳体系、1856年的巴黎体 系和1919年的凡尔赛体系。这些多国联合体系虽然是若干战胜国互相妥协、共同对付战败国的一种结果，是欧洲暂时、局部的“联合 控制”，但是它毕竟体现了 “当时水准的、非真正的欧洲化的尝试” 4(P230)。总之，多层治理理论是在经济全球化、地区一体化迅速发展的时代背景下提出来的，是以欧洲过去

10、分合的历史和当代欧洲一体化 的发展实践为依据的。这是多层治理理论提出的大背景。二、多层治理的内容与特点如上所述，多层治理是从治理、全球治理发展而来的。因此，它具有一般治理思想的基本特点和内涵。但是，作为一种用来解 释欧洲一体化的理论视角，它又具有自己特定的含义。在欧洲政治语境下，多层治理是指构成欧盟政治网络系统的多个国家和非国家 行为体在政策形成过程中的相互作用。托马斯里塞一凯本(Thomas Risse-Keppen)从概念上把欧盟界定为一种多层治理结构，其间 私人、政府、跨国家和超国家角色在密度、深度、和广度都不断变化的复杂网络中相互交往5(P305)。马克斯和胡格认为，欧盟这样 一个多层

11、治理体系反映了“欧洲一体化是一个政体创建的进程，其中权威和对决策的影响被多重政府分享一次国家的、国家的和超国 家的。在国家政府难免是欧盟政策制定的参与者同时，控制已从它们手中滑向了超国家机制。国家已丧失了一些它们早先的对其各自 领土上的个体的权威控制。简言之，政治的中心已发生了变化，国家主权已稀释在欧盟的集体决策中，包括成员国政府，以及自主的 欧洲议会、欧洲委员会和欧洲法院。” 6(P342343)桑德霍尔兹(W. Sandhol tz)和斯通斯维特(A. St one Swee t)认为，“多层 治理”就是各成员国在不断互动过程中所发展出来而被共同接受的模式或结构，是典型的“非政府式的治理”

12、 7(Pl4)。上述关于多层治理的定义尽管表述不同，但是，都特别强调了欧盟/欧共体内多种行为体(国家、超国家、次国家)的互动以及 由此产生的复杂的相互联系的机构网络。也就是说，学者们都是从欧共体/欧盟的组织结构和决策机制的复杂性和多元性来界定“多 层治理”这一概念的。鉴于此，我们将“多层治理”界定为“一个新的民族国家联合体的政治构架”。这样的界定，一方面符合欧共 体/欧盟的政治现实。经过50年的发展，欧共体/欧盟“事实上已成为在范围上超越现存民族国家、职能上涵盖经济、政治、社会、 安全与外交等各个方面的未来欧洲政府的雏形，至少已部分成为排斥传统民族国家政治之上的一个政治管治新层次。” 8(P9

13、)另 一方面，这样的界定与研究欧洲治理的专家们的思想相吻合。例如，研究欧盟治理的专家贝阿特科勒一科赫(Bea te Kohler-Koch) 就认为：“欧洲共同体是一个特殊政体，一种远远超出国际组织、但又不符合联邦国家思想的政治体制。实际上，欧洲一体化已 经以两种不同的方式让我们超越民族国家。第一，通过扩展超越主权民族国家边界的政治范围；第二，通过构建一种现在不是、在可 以预见的将来也不会替代民族国家的政治体制。这种特殊体制的一个最典型特征就是没有通过政府进行治理。” 9(P15)实际上, 马克斯、胡格等人直接把欧洲一体化称之为一个政体的创建进程，把欧盟这样一个多层治理体系称为欧洲政体。西蒙希

14、克思(SimonHix )也认为，欧盟已经发展成一个多层面治理的独特制度。这个超越国家的治理，并不必然意味着是在国家之上的治理，仅仅是在更 高的政治层面上以其组成因素重新组织国家。欧盟不是重新回到早期创造国家的进程。相反，它是一个由共享的价值与目标、由共同 的决策风格所集中在一起的成员国和超国家的制度网。换句话说，欧盟是一个政治控制的新颖形式，或者是一个后现代的国家形式 10(P325327)。在我们看来，多层治理是在一个新的民族国家联合体中，包括国家与超国家甚至还包括次国家行为体的一种非等级的、协商的“多 层治理”的独特政治构架。多层治理这一政治构架的主要特点如下：首先，在多层治理这一政治构

15、架下，政治活动在两个或更多个层面上进行，如国家层面、超国家层面、次国家层面等。不同层面 的影响力因问题的不同而不同。不同层面上的行为体和决策方式也不相同。但是，各个层面之间并不是彼此分离的，而是在功能上相 互补充、在职权上交叉重叠、在行动上相互依赖、在目标上协调一致的，由此形成了一种新的集体决策模式。在这种集体决策模式下, 民族国家政府的控制权与过去相比大大削弱了。其次，在多层治理这一政治构架下，有多种行为体共同参与。其中既包括各种超国家机构如欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院， 也包括各成员国政府以及由各成员国政府组成的部长理事会、欧洲理事会，还包括次国家机构如地方政府、利益集团、私人机构、非

16、政府组织等。在多种行为体共同参与的情况下，决策权限由不同层面的行为体共享，而不是由成员国政府垄断，治理的进程不再排外 性地由国家来引导。再次，在多层治理这一政治构架下，多种行为体之间的关系是非等级的。按照多层次治理模式，欧盟决策由不同层次的行为体共 享，而不是像政府间主义所坚持的那样由成员国政府垄断。因为，欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法院对欧盟决策的影响是相对独立的, 不能简单地将其视为各成员国政府的代理人。而且各成员国对欧盟决策的影响是通过集体决策机制体现出来的。在此过程中，单个成 员国对决策的控制能力正在逐渐下降。此外，欧洲一体化的发展模糊了国内与国际的界限，许多欧盟成员国甚至直接将欧盟政治看作 是国内政治而不是单纯的外交政策。尽管如此，欧洲政治和国内政治不是相互隶属的关系。各成员国政府既不能垄断欧盟政治，也不 能垄断国内各政党和利益集团等非国家行为体与欧盟政治的联系。也就是