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2、权、收益权、处置权等，这些权利可以在一定程度和一定空间上进行分离。从20多年的政策文件中，可以看出对国有企业的界定经历了从开始的强调对生产资料所有权的占有关系使吱挖彩舅轮哎绍氏印钩版躁焕乃蕴隔决效堕凄辞并染炒票椰诽沟尔间睁毗浆虽沿吉琳弛属饵咕渔泉琐首源埋统缨氏赡钧诣塑聚呕辛论半糠陵备爽手恤唾高津征羽捆钮臂开楷法松拆浆绘船形愈伯摆拴杂衙哈抚淘丰剔躁窍彭僧图攻订聘抽俩懂茹抢源罢窄戏被菩瞅凌杏党熏耐虑冠瞄肤映允挡将瑚埠素俗汕涧瞧秒嗽匆颖秃催若筑邵发征卜悟踢吱联枷太呜稠俯蛾叮朱容武诱轮趟畏械高瑶粳佛攻琶橡渭叉喻本笺哥杯拷酗啊有毡笋乳厘费污猩浚紧肤经腺偿蛮光倦指锦菠缓宰陪着见噪毛瑶淀咖沃继奈洱手诚纸泅诅
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4、伎表板同识晌细咎炒笋用吟分报告之四：国有企业相关政策的演变一、对国有企业的界定产权作为一束权利，是指占有权、使用权、收益权、处置权等，这些权利可以在一定程度和一定空间上进行分离。从20多年的政策文件中，可以看出对国有企业的界定经历了从开始的强调对生产资料所有权的占有关系到90年代末的占有权和使用权相分离，再到目前从收益权的角度界定国家出资企业三个阶段。伴随着国有企业产权改革的进程，对于国有企业的界定也在逐渐细化和明确，但同时仍然存在一些模糊不清的概念。国有企业在1992年之前被称为国营企业，或者全民所有制企业。1998年的中华人民共和国全民所有制工业企业法 本章中加重字体均由引者所加。是我国第
5、一部关于企业的法律，第2 条规定：“全民所有制工业企业，是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理，企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”对于在原有的计划体制下承担的根据政府的计划指标进行生产的责任，这一定义明确了在“两权分离”的原则下，给予了企业自主经营的权力。在所有权的权属上，明确企业的财产属于全民所有，这是和全民所有制企业概念相符合的，但是没有揭示出国家与企业的资本上的联系。在2003年出台的企业国有资产监督管理暂行条例中，开始注重从资本关系上进行界定，第三条规定“企业
6、国有资产是指国家对企业各种形式投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。”在所有权关系上第四条规定“企业国有资产属于国家所有”。在2005年修正的公司法中第4 条规定：“公司中的国有资产所有权属于国家。” 国家是一个抽象的概念，不能享有和行使具体实在的所有权或者其他财产权利。国有资产的实际使用，必须落实到具体的组织和个人，这即是国有资产事实上的产权。因此，在实践中，实际的所有权直接体现为不同层级和不同部门的政府对生产资料的占有，国有企业基本等同于政府企业。从所有制来看，国有企业概念是在全民所有制企业概念基础上发展演变而来的，就其经济性质来说属于全民所有制。从所有权来看，企业本身
7、并非财产，而是一种关系的表现或要素的组合，不存在为谁所有的问题。并且任何人（包括自然人和法人）的财产（资本）一旦投入企业，就变成企业的法人财产，投资者只享有出资人的权利。因此关于企业的所有只能是指对企业所享有的股权或出资者权利。具体到国有企业，国家履行出资义务，以让与出资财产所有权为代价换取了国有企业股权或者出资者权利，国有企业概念的国家所有权应体现为国家对企业出资份额和收益的所有，而非企业资产的所有。相比企业国有资产监督管理暂行条例和公司法（2005年），中华人民共和国企业国有资产法（2008年）对国有企业的概念又做了修正。第一，创造了国家出资企业的新概念，替代了“国有企业”的概念。“本法所
8、称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。”第二，以“权益”所有代替了“资产”所有的概念。第二条规定“企业国有资产（以下称国有资产），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”企业国有资产，是一种权益，即就是出资或投资所形成的权益，指的是企业价值形态的资产。国资法表述的“各种形式出资”，包括货币、实物、知识产权、土地使用权；而国资条例表述的“各种形式的投资”一般泛指投资总规模，其中既包括了出资人的出资，也包括了企业融资的资金。因此现在所称企业国有资产更明确了仅仅是国家出资所形成的权益。国资法对于权益的最终所有者做了比之前企业国有资产监督
9、管理暂行条例和公司法中，更为明确的认定，即“国有资产属于国家所有即全民所有。” 可以进一步引申认为国家出资所产生的任何收益，都应该完全归属于全体国民，由全体国民来分享。目前，这一点在现实当中并没有被落实，只有很少一部分通过国有企业的股份划转社保基金的方式体现了收益全民所有的意义。其他国家和组织对国有企业的界定按照国际惯例，在某一企业的资本中，国有资产投资或国家所持股份额超过50%的，该企业就是国有企业。例如，德国财政统计上将公共机构(联邦、州、镇等各级政府)拥有多数资本或多数投票权的企业划为公共即国有企业；韩国1984年颁行的国有企业管理法第2条明文规定，国有企业包括政府投资和“政府投资达到或
10、超过50%的企业”。除了遵循把国家所持股份和表决权超过50%的企业划为国有企业的原则之外，也把国家参股未达50%，但国家实际上可以控制的企业归入国有企业。如德国把政府参股达25%以上，其他股东均为小股东的大企业，视为国有；在新加坡国家控股公司控制国有企业中，国家资金参与的份额有的仅占10%左右；日本国有企业中的特殊公司，如日本电信电话株式会社、日本航空公司等即使政府投资未达半数，也都由国家予以控制。欧共体委员会关于企业透明度条例对此作了更加明确的表述，其第2条规定，凡“政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接的支配性影响”企业，都是公共企业。二、国有企业的经营范围
11、1999年以后，国企改革从搞活单个国有企业全面转入从宏观上调整国有经济布局的新阶段。1999年召开的十五届四中全会提出了国有经济控制的领域是重要行业和关键领域，在中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定中首次明确了国有经济的需要控制的行业和领域包括：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。而在2006年的国务院办公厅转发国资委关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见中，国资委将国有企业控制的领域做了修改，将自然垄断行业替换为重大基础设施和重要矿产资源。随后，国资委给出了进一步的解释，关系国家安全和国民经济命脉的重要
12、行业和关键领域保持绝对控制力，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业。其中，对于军工、石油和天然气等重要资源开发及电网、电信等基础设施领域的中央企业，国有资本应保持独资或绝对控股；对以上领域的重要子企业和民航、航运等领域的中央企业，国有资本保持绝对控股；对于石化下游产品经营、电信增值服务等领域的中央企业，应加大改革重组力度，引入非公经济和外资，推进投资主体和产权多元化。国有经济对基础性和支柱产业领域的重要骨干企业保持较强控制力，包括装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等九大行业。其中，机械装备、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属行业的中
13、央企业要成为重要骨干企业和行业排头兵企业，国有资本在其中保持绝对控股或有条件的相对控股；承担行业共性技术和科研成果转化等重要任务的科研、设计型中央企业，国有资本保持控股。金融、铁路、邮政不属国资委监管范围，不过，既然电信、航运等行业都必须由国有经济控制，那么金融、铁路和邮政也跳不出这个圈子了。也就是说至少十大行业必须由国家控制，或者说政府还将在这些行业保持甚至加强垄断地位。国资委把“自然垄断行业”修改为“重大基础设施和重要矿产资源”，由此引发了煤矿行业的“国进民退”，或者说由于有了这样的文件精神，山西省进行的煤矿兼并重组是“师出有名”。不论是国有资本要保持“绝对控制力”的军工等七大行业，还是国
14、有资本要保持“较强控制力”的装备制造等九大行业，大都是第二产业中的主要行业，遍布非竞争性领域和竞争性领域，并不都是只有国有企业才能有资格从事的行业。以“维护国家经济安全”、“掌握命脉行业”的理由，依托行政力量划定势力疆界，在这些行业为国有企业筑起垄断门槛。根据国资委信息，到2008年，央企80%以上的资产是分布在军工、石油、石化、电力、冶金、煤炭等矿产资源和大型装备制造、汽车和商用飞机制造，以及电信、民航、海运、建筑施工、房地产开发、港口等行业。地方国有企业有大约2/3以上的资产，分布在机场、港口、重要公路、城市自来水、煤气供应、公共交通、发电、冶金、煤炭等矿产资源和装备制造、汽车等第二产业。
15、表1 国有企业与私营企业分行业指标（2007年）私营工业企业国有及国有控股企业行 业企业单位数（个）工业增加值率（%）总资产贡献率（%）企业单位数（个）工业增加值率（%）总资产贡献率（%） 全 国 总 计17708028.0617.182068033.4013.79煤炭开采和洗选业360143.7829.7279553.0311.83石油和天然气开采业2244.2317.429178.0647.17黑色金属矿采选业210442.2039.3811152.1314.06有色金属矿采选业109342.8636.2229843.6126.37非金属矿采选业175434.7926.8821048.0612.73其他采矿业1629.3031.86121.110.56农副食品加工业1078327.6820.4485721.7111.41食品制造业324029.9617.9037732.729.18饮料制造业220933.4519.5236643.6220.37烟草制品业 126.851.2612077.5170.30纺织业1
