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1、旧城改造的发展模式与开发组织1 研究目的本专题就旧城改造模式和运行机制问题进行研究，是由于旧城的地域特征和经济社会发展水平的差异性，各地的探索结果也呈现较大差异，当中有成功的经验值得借鉴，但更多的城市仍然处于摸索阶段，不当的旧城改造方式引发了种种城市经济、社会问题。根据行为主体的不同归纳出几种不同的旧城改造模式，对每种改造模式进行深入研究，归纳该模式的优、缺点及适用范围，结合我国旧城改造的历史、现状及其面临的问题，提出不同发展背景条件下，旧城改造的有效模式和运行机制。2 概念界定及研究框架2.1 旧城改造旧城改造是指对城市中陈旧衰退地区进行的改造其主要目的就是要解决城市衰退中的物质性老化功能性
2、衰退和结构性衰退等问题以使城市发展重新满足社会政治经济和社会的发展需要。从而，旧城改造既是城市局部更新的过程也是整个城市有计划有步骤地改善其全部物质经济社会环境的过程。2.2 旧城改造的类型（1）城市中心区功能多元，高端引领中心旧城区内通讯、供水供电等基础设施非常完备，学校、医院、金融和商店等配套设施也相对集中，并且城市中心区拥有核心区位与交通枢纽优势。但弱势在于建筑密度大，公共绿地少、生活环境质量差、停车场以及停车泊位少等。中心改造都需要耗费极大的成本，如果不能将商业中心的消费档次以及物业租金提高，投资成本根本不可能收回。（2）历史文化区维系文脉，挖掘价值城市历代古城建筑真实地记录了城市个性
3、的发展和演进，是城市不可再生的宝贵资源，也是城市底蕴和魅力所在。然而早先的开发改造规划由于经济效益而盲目改建，对其风貌保护不够重视，导致城市历史濒临绝迹。同时修缮保护耗资极高，如新天地仅6万平方米，改造费用却高达14亿元。此外，这类改造项目还必须拥有较强的商业运作经验，例如新天地为带动整个区域的人气，在早期开发中，投入了大量的前期成本。（3）混合居住区配合 政府，统筹操作混合居住区通常位于城区的中间圈层，是早期规划短视的产物，由于历史原因，混合居住区内集中了居住、商业、工业、市政设施等多种土地类型，道路狭窄、建筑密集，区域内人口购买层次低，无力承担改善居住置业的成本，且混合区内工业以小型企业居
4、多，徒增拆迁难度。（4）城市边缘区城乡一体，建管并重许多城市边缘区一般仍有集体经济与行政合一的组织机构，建筑杂乱密集，而其中最典型的形态当属城中村。房地产开发企业对于这些居住密度高、区位条件差、资金难于平衡的地块，通常避而远之，但是政府为了实现统一规划，通常混合区与区位好的土地捆绑推出，成片改造。所以想要参与大面积旧城改造的企业必然会遇到混合区改造，同时出于对提升改造地区的品位和开发档次，房地产开发企业也要顾及到混合区对于其单体项目的影响。（5）工业聚集区依托基础，发挥特色在每个城市的发展过程中，工业企业的布局因为城市规模增大、城市功能调整而变得不再合理。由于工业区产权结构与建筑结构简单，且容
5、积率较低，拆迁量相对住宅片区要小很多。此外工业区供电、供气、给排水设施的容量优于普通住宅，所以工业区改造往往免除大规模的市政投入，牵涉到更深层次的产业设计与厂房再利用。2.3 研究框架3 旧城改造的一般发展模式3.1 主体模式（1）政府主导该模式即政府掌握控制权，强化住宅的保障功能，实施主体不用开发商，改造区域不进行商品房开发，所建房屋全部用于居民回迁。其主要做法是，组建政府旧城改造发展公司（指挥部），其具有政府背景和政府授予的特殊职能，为非盈利性公营事业机构，主要由政府各相关部门抽调主要领导和管理人员组成公司核心，由政府提供旧城改造开发启动资金和融资担保，统一改造，统一开发。优点：是其从公众
6、利益出发，投资市政设施和公共设施建设，可以更大程度上得到被拆迁人的支持；从整个城市景观、环境效益和社会效益上按照城市规划的要求进行改造，能够保证改造质量，也能在一定程度上降低改造的成本；积极响应国家政策，探索旧城改造与经济适用房、廉租房的结合，容易得到国家的支持。缺点：然而该做法使得政府承担着巨大的资金压力，政府投资巨大，资金成为瓶颈，缺乏市场化运作并且很难使得土地市场价值最大化。（2）市场主导该模式即完全交由将亟待改造土地交给发展商去进行整体规划改造，政府不参与，发展商根据自身利益去进行房地产开发。根据城市总体规划，政府划出地块由开发商进行投资，独立承担拆迁补偿、安置、回迁和商品房建设。我国
7、目前的房地产开发大都基于该模式。优点：该做法为政府降低了改造风险，减轻政府投入，同时在一定程度上加快了投资建设进度；该做法通过市场化的渠道，开放了投资渠道，通过行业间的竞争，进行优胜劣汰，有利于行业的整合，最后也有利于培养一批适应旧城改造项目的企业，成为中间力量。缺点：使得被拆迁户无法参与到改造项目中，如果赔偿安置不妥，容易造成矛盾；另外，由于房地产开发商的介入，盈利往往成为其主要目的，经土地使用价值发挥到极致。（3）公众主导随着市民维权意识的加强，市民亦迫切需要参与到涉及自己切身利益的更新改造之中。说到底，人是社会发展的主体，是社会发展的规划者和决策者，同时又是发展的参与者和实践者。优点：它
8、使每个普通人可以在参与的过程中既使自身得到发展，又成为对整个社会经济发展负责任的一份子；有利于建设和谐社会。缺点：给开发商造成较大的经济压力，对城市更新的速度和效果有所影响。3.2 开发模式旧城改造的开发模式是指改造主体（政府、开发商、个人）对改造客体（建筑、土地）的再开发行为。按照主体对客体开发规模、时序的差异，开发模式可分为小规模渐进式开发模式、零星插建式开发模式、大规模整体开发模式。（1）小规模渐进式开发模式渐进式小规模的整治改造，旨在充分认识现状的物质空间结构、经济结构、社会结构，以及它们之间的制约关系的基础上，采用小规模的资金逐渐投入的，设施逐渐完善的更新改造模式，该模式不仅可以改善
9、居民的居住条件，还可以实现居住社区与历史街区中文化的继承与发展。（2）零星插建式开发模式当旧有的建筑模式仍能适应当前的社会生活方式时，只需小规模地进行建筑单体的改扩建即可，既零星插建式的小规模改造。这种改造模式采用的是局部改造，在原有建筑的基础上加层并进行外装修，或是拆除原有的旧建筑进行新建和扩建，这一模式是最初的旧城改造做法。（3）大规模整体开发模式由政府组织对居民进行拆迁安置，然后将土地交由土地拍卖局进行拍卖，由开发商进行商业地产开发。通过拆旧房建高层公寓和商业区，建成后的一部分房地产安置回迁居民，另一部分则能增加城市财政收入，带动或刺激城市经济的发展，同时使旧城的城市景观与功能得到很大的
10、改善。表3-1 A comparing on the two renovation patterns通过比较可以看出，大规模的改造方式很难避免简单化的倾向，也容易忽视人文的延续和环境的渐进改善，很难不给旧城的多样性造成破坏。而小规模的改造方式，由于它的“小而活”的特性，更容易适应城市错综复发的社会经济关系，保持并创造城市的多样性。按照开发主体的不同、土地价值的差异及历史保护等因素，旧城改造开发模式可分为一下几种模式：（1）模块式开发模式由于单一的开发商、单次难以直接完成，利用模块划分的思路，保证模块的相对独立性与完整性，保证模块开发的资金收回，同时利用规划与开发商的舞动，保证整个项目目标的实现
11、。采用该模式的关键是要找到改造片区新的增长点，以增长点带动周边区块的持续开发，并在此基础上实现区域的全面开发。表3-2 模块式开发模式（2）软性开发模式采用渐进式小规模理论，在城市改造的过程中，不强制居民一次性搬迁，而是采取边改造边搬迁的方式。与渐进式小规模开发的差异在于强调原住户的利益：通过广泛的公众参与，保障公众利益的实现。表3-3 软性改造模式The flow chart of the mode of SUR（3）改造开发模式表3-4 改造开发模式The flow chart of development mode of transformation（4）“整旧如旧”模式城市是缓慢生成的
12、，过程产生秩序。旧城与历史有着无法割舍的联系，分散在旧城中的各种历史要素作为城市进程中的时间标注，历史使其生成了意义，而意义又集结为文脉。因此，在面对中国大规模的城市更新时，历史文脉的保护与传承应放在尤其重要的位置。（5）整合开发模式旧城改造项目由于其庞大的资金需求，在政府主导的前提下必须要引入私人投资，然而私人投资往往要考虑改造地区的潜在开发价值、工程初期投资额、资金回报率等方面的因素，土地价值低的地块常常陷入招商难的困境，旧城改造难以顺利进行。因此，政府需要把土地按经济效益整合后出让给开发商，使得“低价值”土地具有市场竞争力，保证旧城改造的整体性。表3-5 整合开发模式The using
13、of conformity strategy in urban rebuilding3.3 融资模式（1）投资借款国内投资借款主要指旧城改造主体通过国家开发银行等借入用于投资建设的财政信贷资金。这种方式的采取一方面促使建设主体从经济角度来使用国家投资；另一方面可以把过去财政部门与建设主体的领拨款关系改为借款单位与银行之间的借贷关系，能够加强借款单位使用投资的经济责任感，促使其对拟进行改造项目的再开发必要性、经济上合理性以及借款到期后能否还本付息等问题进行慎重的考虑，同时也有利于发挥银行的监督作用。（2）国际融资国际融资一般不外乎借用国外资金和吸收国外直接投资两种。（3）股票和债券发行股票和债券
14、是旧城改造中的另一种筹资和融资方式。旧城改造项目所需的开放建设资金，在经有关部门批准后，可用发行股票和债券的方式向社会集资，以解决再开发建设资金的不足，这样可引导资金的合理流向，有效地利用社会闲散资金，保证旧城改造建设项目的进行。（4）各类信托基金目前，国内逐渐建立了各类信托基金组织，如住房发展基金、职工社会福利基金、各类社会公益和慈善机构的基金等，这类基金组织除了将其基金用于购买可以确保其利息收入的政府债券外，往往还会将基金的一部分用于收益相对较高、又有相对较高安全保证的商业地产投资。（5）承包商带资金承包建设工程在建筑市场竞争日益激烈的情况下，特别是在开发项目有可靠收入保证的情况下，许多有
15、一定经济实力的承包商愿意带资承包建设工程。对于旧城改造项目的开发商，就将一部分融资困难和风险分担给了承包商，即便要支付一定的延付工程款利息，也是较为经济的，因为延付工程款的利息率比银行贷款利率低，而且更低于整个改造项目的投资收益率。3.4 赔偿模式旧城改造的客体包括当地居民和建筑、土地。由于我国城市土地均归国家所有，土地是有权与所有权分离，居民拥有土地及建筑的使用权，因此政府在对土地、建筑更新改造过程中，需对当地居民进行赔偿。具体的拆迁补偿有几种方式，一是安置房实物补偿，二是货币补偿，三是回迁居民按面积补差价。3.5 拆迁模式（1）传统市场化拆迁模式以房地产商为主角，以改善旧城居住区条件或旧城
16、区功能置换和再开发为主题的以旧变新的开发。这一阶段开发商将充分利用旧城区位优势，充分发掘旧城的历史、文化、商业等传统资源，在市场细分的基础上，发现土地和项目的潜在价值，打造有特色的旧城开发项目。市场是开发的主体，将居民迁至城市外围区域。优点：这种模式的优点在于，在市场经济规律的支配下，房地产开发商以盈利为主要目的，这种积极的、迫切的目标激发开发商想尽一切可能的办法去强化旧城土地利用，将土地使用价值发挥到极致。而且房地产开发可以超越原有区位、功能的束缚，调整、塑造该区域的产业经济结构。这一点对于区域经济发展的贡献将远远大于房地产销售本身带来的一次性效应。缺点：开发商与业主之间矛盾尖锐，如果政府调控与管
