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1、公共品供给机制：作用边界变迁及影响因素作者简介：樊丽明（1958-）,女，山东淄博人，经济学博士、教授、博士生导师，山东大学副校长，主要研究领 域为公共经济学。石绍宾（1979-）,男，山东临沂人，山东大学经济学院博士研究生，主要研究领域为公共经济学。 本文是国家教育部人文社科基金项目“区域性公共品供给与地方税收”（01JA790036 ）的阶段性成果。 更多具体内容请参见樊丽明，中国公共品市场与自愿供给分析，上海人民出版社，2005年版。 那时，船主和货运主可以向国王申请允许私人建造灯塔并向受益船只收取（规定的）使用费。灯塔由私人建造、 管理、筹资和所有，他们可以立遗嘱出卖和处置灯塔。 18
2、20年，在全部的46座灯塔中，由私人建造的有34座。 同样，早在2000多年前，中国的孔子“始教于阙里”，从而开创了中国私立教育的先河，他“有教无类”的教 学实践也使得普通平民百姓可以有机会接受教育，这不仅对当时的社会进步起到了巨大的推动作用，而且也对中国 的教育制度特别是私立教育制度的发展打下了良好基础。此后，私立教育在中国开始盛行。但至唐宋时期，科举制 度日臻完善，官学开始强盛至极，此后的统治阶级越发重视教育，官学得到迅猛的发展，私学逐渐开始衰微。 美国是一个犯罪率较高的国家，全国有180多万人被关在监狱和拘留所里，导致监狱人满为患。自1984年美 国政府与美国监管公司签订第一个代政府监管
3、犯人和在押人员的合同以来，至今已有20多家主要的私人监管公司进 入美国的私人监管产业。截止2002年7月，美国私营监狱共容纳了 28.5万囚犯，占美国全部监狱囚犯的5%,且该 比例还在不断增长中。“美国私人监狱条件好，部分囚犯要求呆一辈子。”北方网。http:/ 以彩票为例，据世界彩票协会统计，目前全世界已有150多个国家经营彩票业务，1996年全球彩票销售总额为 1200亿美元；目前英国私人慈善机构收入的大约8% （约5亿英镑）来自发行彩票收入；美国36个州和华盛顿特区 政府1995年发行福利彩票320亿美元，其中170亿美元用于公益事业。（John Morgan，2000） 根据 Econ
4、omic Report of the president （ 2001 ）和 the New Nonprofit Almanac in Brief（ 2001）数据计算。樊丽明石绍宾（山东大学 经济学院 山东 济南250100）摘要：公共品供给机制是从供给主体和运行机理的角度抽象出的公共品供给模式， 包括政府供给、市场供给和自愿供给。某一公共品的供给方式不是一成不变的，其供给 机制的作用边界处于变迁之中，主要表现为政府供给与私人供给的相互转化。在公共品 供给机制的变迁中，公共品的性质特征、技术进步、政府职能理念、公平效率准则、政 府政策倾向、需求状况以及私人资本规模都产生了一定的影响作用。关键
5、词：公共品；供给机制；作用边界变迁；影响因素Provision Mechanism of Public Goods: Function Boundary Transition and InfluentialFactorsFAN Li-ming SHI Shao-bin(School of Economics Shandong University, Jinan 250100 China)Abstract: The provision mechanisms of public goods, which include government provision, private provision
6、 and voluntary provision, are the provision patterns of public goods from the perspective of the providers and function mechanism. In fact, the provision mechanism of each public goods is not irrecoverable. On the country, its boundary is always changing, which means the mutual transition of the gov
7、ernment provision and private and voluntary provision. On the choice of the provision mechanism, the following things play the main role as characteristic of the public goods, technology innovation, government duty ideas, equality and efficiency rules, government policies, demand status and scale of
8、 private capital.Key words: Public Goods, Provision Mechanism, Function Boundary Transition, Influential Factors一、引言公共品供给机制是从供给主体和运行机理的角度抽象出的公共品供给模式。马斯格 锐夫（1939）与萨缪尔森（1954Q,1955）都认为，由于公共品具有消费的非排他 性和非竞争性，私人供给必定存在效率或福利损失，因此，必须由政府供给。而此后的 文献研究则表明了私人在提供灯塔（科斯，1974）、教育（海伊和埃利，1988）、法律 与秩序（安德森和希尔，1979）、基础设施（
9、贝托，1990）、农业科研（马耶夫斯基，1989） 以及其他公共品（考恩，1988 ；伍尔德里奇，1970 ）方面的潜在力量。罗森（2002） 也指出，美国国内的民事纠纷除了诉诸法庭，每年有4万多件由私人公司解决；大面积 的私家花园在一定程度上起到了公园的作用。奥斯特罗姆、蒂伯特与瓦伦（1961）7 在对大城市地区的警察服务进行了详细的实证分析之后，发现，“在公共经济中，不只 有政府（霍布斯）和市场（斯密）两种秩序”之后，奥尔森（1965）8首次对公共品自 愿供给理论进行了开创性的分析，而伯格斯汤姆、布鲁梅和瓦里安（1986）9则探讨了 不同程度财富再分配对个人捐赠的不同影响，他们对自愿捐赠非
10、合作一般模型的分析堪 称公共品自愿供给分析的经典。樊丽明（2005）10在博士后报告中，对公共品的政府供给、市场供给和自愿供给机 制进行了详细分析，认为，公共品市场供给机制是营利组织根据市场需求，以营利为目 的、以收费方式补偿支出的机制；政府供给机制则是在市场进行资源配置基础上进行， 以公平为目的、以税收和公共收费为主要筹资手段、属“第二层次”的机制；而自愿供 给机制是在市场、政府机制发生作用的基础上进行资源配置的，以利他为目的、以捐赠 为主要方式、属“第三层次”的机制。而且，公共品的供给机制并非一成不变。弗雷德S 麦克切斯尼（1986） 11发现， 19世纪中期以前，美国的消防服务一直主要由
11、私人自愿提供，之后才开始转由地方政府 提供。科斯（1974） 4追溯了英国灯塔系统的历史及其演变，注意到在17世纪时私人开 始建立灯塔并收取费用，到1820年，四分之三强的灯塔是由私人建造的。之后英国议 会通过法令把英国所有的灯塔授予领港公会。19世纪的教育、图书馆、警察等主要是私 人的职责，而在20世纪这些项目越来越多地转为政府的公共职能。20世纪80年代以后， 回归私人部门的趋势又开始明显，城市居民集合起来，雇佣清洁工保持街道清洁，有的 社区甚至请私人公司提供消防服务。10可见，公共品供给的三种机制作用的领域（边界） 在不同时间因条件的变化而变动。本文着重探讨公共品供给机制作用边界的变迁以
12、及影响变迁的主要因素，最后部分 提供简要的结论与政策建议。二、公共品供给机制的作用边界变迁尽管理论上可以对公共品的政府供给、市场供给和自愿供给机制进行明确地划分， 但从历史的角度进行考察，就会发现，某一公共品的供给机制不是一成不变的，相反， 其供给机制的作用边界处于不断的变迁中。由于公共品市场供给机制和自愿供给机制的 主体都是私人部门，与作为政府供给机制主体的政府部门相对应，因此，如将前两者统 称为私人供给机制，则公共品供给机制的作用边界变迁依照历史发展顺序先后主要表现 为两种趋向。（一）私人供给转为政府供给这一变迁过程的主要内容是私人部门在公共领域活动的收缩，政府逐渐从私人部门 手中接过公共
13、品的供给职责。具体来说，又表现为以下两种路径。其一，公共品市场供给转为政府供给。譬如灯塔，在许多经典教科书中，灯塔经常 被作为必须由政府供给而不是由市场供给公共品的一个例子，经济学家们也通常认为， 由于不可能向受益于灯塔的船只所有者收取可靠的费用，任何私人或企业建造和维修灯 塔就不可能营利。（穆勒，1965；西奇威克，1901 ；萨缪尔森，2002等）但是考察英 国的灯塔建造经营历史就会发现，政府建造并经营灯塔的活动（主要由领港公会负责） 开始于18世纪末，而早在17世纪末，私人就已经开始从事灯塔的建造和运营。而且 由公开的统计资料也可证明，早期的灯塔主要由私人供给。1936年，英国议会通过法
14、 令将所有的灯塔授予领港公会，领港公会有权购买剩留在私人手中的灯塔，到1842年， 除“地方性的灯塔”夕卜，在英国已经不再有私人所有的灯塔了。又譬如教育。美国的早期教育发展经历了从市场供给到政府供给的过程。在清教徒 的新英格兰，最初的学校是教会的附庸，而后为官方所接管。伊利运河通航之后，农民 从新英格兰的山区来到富饶的中西部平原，在所到之处不仅建立了中、小学，还建立了 大学和神学院。最初的学校是私立的，但政府渐渐发挥较大的作用，起初在财政上给予 资助，继而建立和管理学校，许多州或地方都有法律明文规定要建立一所“公立免费学 校”。从19世纪40年代起，由“美国公共教育之父”一一霍勒斯曼发起了一场
15、旨在 用免费学校替代形形色色私立学校的运动，并最终使美国建立起了完整的公立教育制 度。12其二，自愿供给转为政府供给。比如，消防服务普遍被认为是一种纯公共品，理应 由政府通过税收筹集资金供给，但是考察美国消防史就会发现，历史上的美国消防主要 是由私人自愿提供的。这种自愿性的消防起因于17世纪芝加哥的一场大火，当时的居 民自愿组织起来以避免火势蔓延。19世纪中期，许多城市政府开始提供公共消防服务， 并对自愿消防颁布了禁令，从而终结了 200多年的私人自愿消防服务。10而且，在美国 历史上，对精神病人的照看、争取妇女权利、保护大自然、戒酒、计划生育以及历史教 育等等，都是由非营利组织率先倡导或实施
16、，其中不少最终都导致了政府采取行动。罗 斯福总统作为一个伟大的政治家，从19世纪后期开始一直支持保护大自然，但他的活 动是在私人捐助的支持下进行的，其结果之一是于1916年建立了国家公园服务机构。（二）政府供给转为私人供给与私人供给转为政府供给相反，这一变迁过程的主要内容是政府活动领域的收缩， 而私人部门对公共领域的介入开始增多。这种转化同样也表现为两种路径。其一，政府供给转为市场供给。“提供必要的公共设施”被斯密（1776） 13认为是 政府的主要职能之一，公共设施投资支出也因此而成为政府支出的一项主要内容。此后 很长一段时期以来，基础设施投资被理所当然地认为是政府专长甚至专有的领域，但基 础设施的外部性并不意味着市场机制和私营部门不能发挥积极作用，相反，私
