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1、阶梯定价不如实时定价张昕竹 2010年12月03日 中国改革未来的电价改革仍存在巨大的改革空间。可以考虑的选择是，在阶梯定价中嵌入实时定价，让实时定价主要承担有效定价的使命，而阶梯定价更多承担社会调节功能2010年4月，国务院常务会决定，为了深化能源价格改革，加强能源需求管理，将推行居民用电阶梯价格。10月，电价主管部门国家发改委发布了居民阶梯定价指导意见(征求意见稿)，推出了实施阶梯电价的两个选择方案。方案一经公布，立刻引起了公众广泛关注，这当然与其彰显的涨价因素有关。不过，涨价仅仅是故事的一部分。涨价之外，这次电价改革更值得关注的，是从线性定价到阶梯定价这种定价方式的转变。在世界各国电价实
2、践中，阶梯定价并不是什么新鲜事物。早在上世纪70年代，为解决电价上涨对低收入用户的冲击，美国一些地方就引入累进阶梯定价。近年来，随着全球对环境和可持续发展问题的关注，很多国家的管制机构重新燃起对阶梯定价的热情。但毋庸讳言的是，自打阶梯定价诞生之日起，无论是为了调节收入分配，还是旨在促进资源节约，都掩盖不了与效率原则的明显冲突。正是阶梯定价与资源配置效率的这种内在矛盾，决定了在选择这种定价方式时，必须反思其基本逻辑。涨价的艺术按照发改委的解释，在居民阶梯电价的三个档次中，第一档电量按满足居民基本用电需求确定，电价维持较低价格水平；第二档电量反映正常合理用电需求，电价逐步调整到弥补电力企业合理成本
3、加合理收益的水平；第三档电量体现较高生活质量用电需求。方案一中，第一档以电量覆盖70%计算，每户每月用电量110度以下时，维持现有电价，三年不变；第二档，每户月用电量110度至210度时，超出基本用电量部分每度电上涨5分钱；第三档每户月用电量超过210度时，超出部分每度电上涨2毛钱。按照方案二，第一档以电量覆盖80%计算，每户月用电量低于140度时，每度电上涨1分钱；第二档以电量覆盖95%设置，每户每月用电量140度至270度时，超出部分每度电上涨5分钱；第三档，每户月用电量超过270度时，每度电上涨2毛钱。在这两个阶梯定价方案中，除了方案一中，第一档电量的用户的价格维持现有水平不变，其他用户
4、的电价都将面临着上涨，这意味着此次电价调整将提高整体电价水平。对于为什么涨价，按照发改委的解释，目前居民用电价格过低，发电企业因此普遍抱怨使它们处于亏损边缘。居民供电成本本来就高，加之近年来煤炭价格上涨很快，而电价仍被人为限制在较低水平，所以需要让电价回归理性。无论是发改委的解释，还是发电企业的抱怨，都显然是一种垄断叙事，很难赢得普通民众的认可，因为在现有的电力体制下，发电企业的发电成本缺乏竞争约束，上网电价也不是在竞争中形成的，所以谈论电价低或者供电成本高都没有实质意义。当然，引入电力市场竞争机制，并不意味着电价必然会降低，但是，竞争机制会增加成本信息和价格形成的可信性，这是问题本质所在。定
5、价问题的背后其实是电力体制问题，是电力市场机制问题。但现在的状况是，虽然发电已经市场化，但销售还没有走向市场化，上网电价还是国家控制，电力批发市场尚未建立起来，是由电网公司统购统销。2002年国务院5号文件明确电力市场化改革方向以来，电力改革进展缓慢，其根本原因在于缺乏改革动力。希克斯说过，垄断的最大好处是可以享受悠闲的生活，也就是说，凭借垄断地位赚钱太容易了。推进电力市场化改革，意味着要触动很多人的利益，存在巨大阻力。在电力市场化改革难以推进时，就会依赖现有电价形成机制，通过涨价来解决很多矛盾。但涨价无疑会产生巨大的张力，这一点政府部门非常清楚。他们知道，简单地按照原来的定价方式涨价，老百姓
6、意见会非常大，会影响政府形象，所以在这次涨价时很聪明地突出了节约资源的主题，同时，因为富有的人一般会消耗更多电力，因此在定价方案中，让这些人支付更高电价。这样，涨价就占据了道德的制高点，看起来很美。实际上，这次涨价的一个主要特点是，价格调整方案隐含了一个收入再分配的思想，这赋予了涨价以追求公平正义的假象，但很显然，阶梯定价本身并未解决电力价格形成机制问题，甚至反映出当前改革出现的一些苗头，那就是泛价值论取代了工具理性。未来的电价改革仍存在巨大的改革空间。可以考虑的选择是，在阶梯定价中嵌入实时定价，让实时定价主要承担有效定价的使命，而阶梯定价更多承担社会调节功能收入分配叙事赋予阶梯定价调节收入分
7、配功能，说明政府认识到民众对现阶段收入分配状况不满，也反映了财政税收这种传统的收入分配调价方式存在很多问题。但即使把阶梯定价作为调节收入再分配的工具，或者说把电力消费作为实物再分配手段，仍需考量它是不是最有效的方式。此次推出的阶梯定价最基本特点是，随着用电量的上升，适用的边际价格是累积递增的。按照最基本的经济学常识，这种定价方式违背了电力成本规律，因为电力生产的长期增量成本，包括可变成本、专属的固定成本和容量成本，并不随用电量的增加而改变。能够更好地反映这种成本结构的是二部制定价，或者实时定价，而不是阶梯定价。缺乏成本基础的阶梯定价，无疑是违背有效经济原则的，会产生无谓的福利损失。在考虑是否用
8、扭曲相对价格手段实现收入分配目标时，经济学中有一个非常著名的原理，叫做阿科森-斯蒂格里兹定理，这是任何领域政府定价必须首先考虑的一个基本原则。它的主要意思是，在一般条件下，收入分配不需要扭曲价格，而只需借助税收手段就可以，用价格手段调整收入分配，注定是缺乏效率的。价格的目的很简单，就是资源配置的信号，它不能干其他事情，包括不能用来调节收入分配，否则，必然要付出资源配置效率的代价。当然，现实世界是复杂的，不一定满足阿科森-斯蒂格里兹定理的条件，因此存在用价格手段调节收入分配的空间。本质上讲，用价格手段改善收入分配的理性，取决于价格扭曲所产生的福利损失，与税收系统效率的比较结果。这里有一个重要概念
9、，叫作公共资金的边际成本，简单讲，其含义是每收取一元税收所产生的社会成本。一般来说，发达国家的税收体系效率较高，因此采用财政税收手段更合理，而发展中国家的财政税收体系效率较低，公共资金成本更高，运用价格手段的空间更大。即便如此，也要具体考量价格扭曲带来的福利损失，最好采用旨在针对特定群体的调节方式。在现实中，用价格手段改善收入分配产生的危险是，收入分配目标常常被作为保护垄断的借口，这是因为扭曲的价格，包括阶梯定价，与竞争机制格格不入。只有在垄断体制下，依靠强制力量才能实施，从这个意义上讲，阶梯定价包含着垄断思维。现在，很多行业都提出普遍服务目标，就是给所有人提供服务，不管其服务成本或支付能力如
10、何，但问题是提供这些服务可能是亏本的，比如说高原或边远地区，收入水平较低的用户，在没有政府直接补贴的情况下，提供服务需要交叉补贴，这种交叉补贴机制最后就演变成垄断的借口。必须强调的是，阶梯定价无法给予消费者选择权，就是说，给消费者不同的边际价格选择，大家肯定会选择较低的价格。与此相对的是，在电信领域，消费者已经有电信资费选择权，而在垄断体制下，是不可能有这样的选择权的。除了效率问题，通过扭曲价格改善收入分配还涉及到程序正义问题，这个问题与“价”和“税”的混搭有关。按照发改委的解释，预计涨价后多收的钱中，一部分补贴电厂成本的提高，还有一部分是补贴脱硫成本。由此看，阶梯定价有三重使命：一是回收电力
11、成本，二是征收“庇古税”，即环境成本，三是调节收入分配。在阶梯定价中，既有价的含义，又有税的概念，但问题是，“价”和“税”混在一起。消费者不知道阶梯定价中哪部分是付出的价格，哪部分是“庇古税”，哪部分属于实物收入分配。居民用电对消耗资源的社会成本，和用电多少到底是什么关系，并不是显而易见的。不能简单说，用电多边际成本就高。虽然累进的“庇古税”有调整收入分配功能，但从定价角度看并不合理，更不要说有关部门连电力生产成本和环境成本都没测算。即使是电力行业作为特殊行业，在使用环节增收“庇古税”有其逻辑基础，那也要把价和税分开，让价和税透明，这有利于公民社会的建立，让老百姓清楚自己的纳税义务，同时使政府
12、对收上来的钱负责，这是定价和征税的程序正义的要求。但政府现在只解释了涨价后的钱用来干嘛，以将来的用，来定现在的收，没有提供价和税的透明性，给人的感觉就是为了涨价。调高电价能节约能源吗通过征收“庇古税”，使用户承担用电的全部社会成本，意在节约能源和保护环境。但即使调高电价能降低用电量，也不意味着能源消费的减少，节约能源的命题需要在更大范围内考量。调高电价，能够降低电力需求，从而能节约能源，其假设是消费者会因为付费更高，而降低整体的能源需求。但此假设并不一定成立，因为消费者并不一定因为电价的上升，就减少了对能源的整体需求，而很可能转用其他的替代性能源。资源节约命题的复杂之处在于，居民电力需求并非最
13、终需求，而是一种其他消费所引致的需求，也就是说，人们需要的不是电力本身，而是用电力干其他事情。而能源的种类很多，可以相互替代。比如，做饭可以用电，也可以用天然气，当电价提高后，人们会更多地使用天然气，满足做饭的需求。另外，改变电价可能会改变人们的生活方式，但不一定会改变人们的能源需求。哪种能节约能源，哪种对环境更友好？比如说，电动车是否对保护环境更好。电动车减少汽油消耗，确实节约了汽油，但电动车是要充电的，并且需要回收处锂电池，而充电电池对环境的潜在影响难以估量，很多专家甚至认为，从长远看，它产生的污染远远高于汽油的使用。电力是二次能源，相比于一次能源，本身就是一种高效清洁能源，这也是国家为什
14、么大力发展电力，花那么多钱来修输电网络的原因。如果电价上涨，而其他能源价格不变，人们就会选择替代能源，或者替代的生活方式，涨价能否达到减少能源需求的效果很难说。如果民众能源需求总量不变，那么用效率更低、对环境更不友好的能源来代替电力，得不偿失。从根本上讲，资源的消耗取决于增长方式，更确切讲，就是经济发展速度。不可否认的是，目前全球资源定价难以反映全部成本，并且一些主要环境污染物如二氧化碳具有全球公共品属性，在这种条件下，经济增长实际上是搭便车行为，转变增长方式是难以承诺的政治意愿，在缺乏全球性约束机制情况下，任何一个政府都很难约束增长冲动。仅仅通过提高电力价格，而不是彻底改变增长方式、降低发展
15、速度来调整能源需求，是不大现实的。阶梯定价的挑战如果引入阶梯定价是一种政治选择，那么不管是让电价回归理性，还是调节收入分配，或者是促进能源节约，实现这些美好的意愿，都需要制定和实施合理的阶梯价格，但采用这种定价方式面临巨大挑战。对于累积性的阶梯定价，有两个问题特别值得关注：一是不同档电价的相互影响。在存在多档电价情况下，实行阶梯电价，低挡电价对高档电价用户产生纯粹的收入效应，但没有替代效应，就是说提高适用于低收入用户的低档电价会更有效地抑制电力消费，这是阶梯定价的一个悖论。这意味着，在电价水平和改变消费行为之间，方案二的低档电价高于方案一的低档电价，但因超边际价格产生的收入效应，在方案二下，不
16、仅低档电量消费者会减少消费，而且相对于方案一而言，高档电量用户会减少电力消费。采用阶梯定价面临的另一个技术问题是，阶梯定价的拐点存在用电消费的集聚，很多具有不同偏好的消费者，会选择彼此相同的处于拐点的电力消费水平。递增阶梯定价的这个重要特征，将影响不同档电价水平的选择，以及不同档的拐点的确定。需要强调的是，这些考虑并不仅仅是纯技术上的，在阶梯定价时，这些看起来有些难以理解的技术问题，是价格主管部门在实行非线性定价时必须面对的技术挑战，特别反映在微观信息的需求上。在线性定价时代，制定最优定价无须考虑消费者的偏好信息，只要知道加总的需求信息就可以了，因为只要有电力总需求的弹性信息和成本信息，就可以按照拉姆士定价原则确定最优电价。但采用阶梯定价意味着，制定最优价格仅仅了解总需求是不够的，还需要了解个体需求信息。这对于习惯于线性定价的价格主管部门，无疑是巨大的方法论革命。这种理性诉求
