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1、并非所有项目都适用PPP模式2015年05月 11日 21世纪经济报道导读PPP 比较适合有较长后期经营的项目，如轨道交通项目、污水处理厂、 供水厂等。融资不是PPP的主要目的；PPP是长期的合作，八年、十年甚 至二十年的合作，PPP的本意是让社会资本来经营，利用社会资本专业的 经营管理能力，来提高效率。一个好的PPP项目，不存在融资的问题，因为风险实现有效分担，政 府分担一部分，企业分担一部分，如果是收费的话，消费者也分担一部分。 把项目实施的整个过程的风险都进行有效分担的话，投资者获得相对稳定 的回报，这样的项目，对银行而言不是问题，好的PPP,如果模式设计得 好的话，不存在融资的问题。本
2、报记者 周潇枭 北京报道一些地方政府继续实施的 BT 项目是否合适？哪些项目适合采用 PPP 模式？融资方面谈不拢怎么办？全国当前PPP签约率为10%-20%,主要原 因何在？带着这些问题，21世纪经济报道记者采访了国家发改委投资所投 资体制政策研究室主任吴亚平。21世纪经济报道记者采访了解到，不少地方政府推行的PPP并非真正 意义的PPP,跟原来的BT模式很像，主要为一种融资方式，政府缺钱， 一些项目交由社会资本投资，再通过三五年时间由政府回购，给付社会资 本一定回报。另外，地方政府希望以基准利率的代价引入社会资本，但社会资本、 金融机构、基金等不少要求利率达到 8%左右，使得一些项目谈判陷
3、入困 境。一、 BT 模式有其积极意义（一）21 世纪：在此轮 PPP 热潮中，一些市县级政府仍然是披着 PPP 的外衣，做的还是 BT 项目。业界对此有不同声音，有人认为 BT 项 目有其合理性，有人认为应该被 PPP 取代。你怎么看？吴亚平：2012年年底国家发文明文禁止说不能做BT项目。但是现实 很复杂，很多地方不是政府部门跟投资者签订 BT 协议，而是通过平台公 司与投资者签订BT协议，这种情况很难说。虽然国家三令五申不让做BT， 但地方还在做，地方有这个需求， BT 还是有它的积极意义。（二）21世纪BT模式适合什么样的项目？ 吴亚平：那些纯公益性的项目，如市政道路，或者园区的基础设
4、施等， 原来通过 BT 做得比较多。这些项目本来应该政府投资，但政府没那么多 钱，或者一两年内拿不出那么多建设资金，就跟社会资本合作，原来高强 度一两年的资金投入变成五六年或七八年，变成相对均匀的投入，能帮忙 缓解一下政府资金压力。这些纯公益性的项目，从理论来讲，不适合做ppp。因为羊毛出在羊 身上，投资者要获得回报，这些公益性项目本身并没有收益，投资者的回 报要么来自政府财政补贴，要么通过政府购买服务获得。公益性项目，如果由政府直接投资，只需花费投资的成本；如果改造 成PPP,不仅需要投资的成本，还要加上资本的回报，总的来讲，政府会 花更多的钱。 BT 当然也需要给投资者回报，但因为 BT
5、项目周期较短，给 的只是一个短期的回报，如三五年；而PPP项目周期长，政府投入的资金 会更多。二、需要长期经营的项目适合 PPP（一）21 世纪：那 PPP 适合什么领域的项目呢？吴亚平：PPP比较适合有较长后期经营的项目，如轨道交通项目、污 水处理厂、供水厂等。融资不是 PPP 的主要目的； PPP 是长期的合作，八 年、十年甚至二十年的合作， PPP 的本意是让社会资本来经营，利用社会 资本专业的经营管理能力，来提高效率。绝大部分 PPP 项目是经营性项目，或者准经营性项目。经营性项目主 要通过政府政策来支持；准经营项目不能平衡财务的，需要政府给一定补 贴，才能平衡项目的财务可行性。如轨道
6、交通，项目主要靠后期运营获得 回报。凡是财政补贴额度太大，如果一个在建项目，投资者回报的 70%都是 通过政府补贴获得，就不要做 PPP。 70%的补贴都付给了投资者身，投资 者都是逐利的；还不如自己做，或者通过自己平台公司做。在不放大债务 口子的前提下，没必要把地方政府有限的资金用来补贴投资者。（二）21 世纪：最近似乎有纯公益性项目，如市政道路建设，被改 造成 PPP 项目，并签约成功的。由社会资本长期运营这个项目，由政府购 买相关服务，拉长服务期限，也能减轻财政支出压力，似乎也不错？吴亚平：像市政道路这块的公益项目，最好的方式实际上是通过发债， 相比银行贷款、信托或者 BT 模式，发债的
7、成本低很多。（三）21 世纪：但地方债券发行规模非常有限，也难以满足融资需 求，那怎么办？吴亚平：债券规模受限的话，可以通过平台公司来做，平台公司可以 去融资。交由社会资本来做，现在政府给的回报至少是 8%，但平台公司 不是盈利公司，政府只需付出 3%左右的管理费即可，比社会资本要划算。这里如果交由平台公司来做，需要提高平台公司的透明度。把平台的 举债信息公开化、阳光化，所以地方政府性债务、政府应该偿还的债务等 信息，都应该晒出来，让投资者能看清楚。三、好的 PPP 融资不成问题（一）21 世纪：资金成本似乎是很关键的一环。有不少地方政府表 示，一些基金、金融机构或投资方都要求固定回报，或者几
8、年之后由政府 回购，而且提供的资金成本较高，导致项目谈不下去。这该怎么办？ 吴亚平：基金肯定要求回报高，地方政府一看，比银行贷款要高，肯 定很难接受。变通的方式是，基金搭配债务、银行贷款，如基金出 20%， 银行贷款20%，基金要求 10%的回报，银行要求 7%的回报，1：1配比， 综合成本就变成 8.5%，比基金低一些，银行贷款高一些。一个好的 PPP 项目，不存在融资的问题，因为风险实现有效分担，政 府分担一部分，企业分担一部分，如果是收费的话，消费者也分担一部分。 把项目实施的整个过程的风险都进行有效分担的话，投资者获得相对稳定 的回报，投资者获得相对稳定回报，这样的项目，对银行而言不是
9、问题， 好的ppp,如果模式设计得好的话，不存在融资的问题。（二）21 世纪：发改委投资司表示全国 PPP 签约率目前大概在 10%-20%左右，签约率不算高，主要什么原因造成的？吴亚平：签约率低主要因为投资者的风险没有得到有效分担，或者认 为政府的诚信不够。如果投资者的风险不能得到有效分担，投资者要求的 回报就高，地方政府又不愿承担这么高的成本，所以就谈不拢。（三）21世纪很多机构希望政府能兜底，但财政部强调PPP项目， 政府是不承担兜底责任的？吴亚平：PPP项目只要运营得好，就能获得预期的回报。PPP项目是 风险共担的机制，财政当然不能兜底。这里的风险分担，是指谁能承担风险，就由谁承担。如
10、政策法规风险， 应主要由政府承担；再如政府承诺出资或给予补贴，不能只是一句空话， 应该有一个明确的财政或人大的决议，需要有相关的法律文书做保障，不 然社会资本肯定觉得不踏实。（四）21 世纪：那现在无论是特许经营管理办法，还是两部委出台 的 PPP 指引，都要求将相关财政支出纳入跨年度预算，政策是在往好的方 向转化？吴亚平：是的。（五）21世纪后续的PPP项目签约率有望提高？吴亚平：那不一定。因为财政部出台了财政可承受能力的标准， PPP 项目财政投入资本不得超过当年财政支出的 10%，这对现实造成比较大的 困惑。尤其是基层政府，基层政府的财力，还不够自己花；但很多项目又 是由基层政府负担，10%的标准，使得很多基层政府难以上马PPP项目。（编辑 宋菁）
