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1、单位规章制度效力探析 国网浙江江山市供电公司 周爱民内容摘要：随着我国改革开放的深入和发展，劳动关系主体之间的特定也发生了深刻的变化，呈现从行政化向市场化转变。在这种转变条件下，劳动争议案件逐渐增多，从当前劳动争议的情况看，有相当一部分是由于用人单位的规章制度不合理而导致的，用人单位的规章制度中存在着很多同劳动者的合法权益相冲突的条款。建立合法合理规章制度，有助于建立和谐的劳动关系。关键词：单位规章制度 劳动合同 效力渊源 导 言在劳动合同纠纷的审判实践中会碰到很多涉及单位规章制度的效力问题的争议。在我国的司法实践中，符合法定形式的单位规章制度可以作为人民法院审理案件的依据。单位规章制度究竟应
2、当包括哪些方面的内容？单位规章制度是不是就是劳动纪律？单位规章制度的制定究竟要履行怎样的程序？单位规章制度的效力到底来自于哪里？其在何时可以作为审理案件的依据，何时应当被认定为无效？这些都是本文将要探讨的问题。本文主要分为三个部分。首先，对单位规章制度发展历程做一个简要的回顾，概括出单位规章制度的特点。其次，分析单位规章制度的内容和制定修改的程序。在此基础上，进入本文的第三部分，对单位规章制度的效力来源以及其在法律中的效力表现进行了分析。最后结合实践中出现过的一些案例，概括出法院在认定单位规章制度时应当考虑的一些因素。一、 单位规章制度概述（一）单位规章制度的发展历程单位规章制度是社会化大生产
3、的产物，是在资本主义出现之后才发展起来的，一共经历了三个发展阶段。第一个阶段是资本主义萌芽时期，这一时期单位规章制度属于雇主单方面立法。这一时期的生产形式还主要是手工生产，在手工生产的工厂中，雇主为了维持较好的生产秩序，往往延续以往习惯的做法，并将这些习惯固定下来，这种固定下来的习惯做法就是规章制度的雏形。此时的规章制度是由单位雇主一手制定，没有雇员的参与也不会有国家的干预。第二个阶段就是在资本主义自由竞争时期，这一时期的单位规章制度属于国家授权立法。在此期间资本主义生产关系全面确立起来，为了加强竞争、提高企业效率，雇主不再沿袭以往的习惯而是直接着手制定企业的规章制度。这种规章制度完全代表了雇
4、主的单方利益，引起了大量的劳资矛盾。为了缓和这种矛盾，国家才出面干预，将劳动法律关系纳入国家法律的调整范畴。由于当时信奉自由竞争的经济政策，所以国家往往很少干预企业规章制度的制定，而是将这种立法权限完全交给企业来行使。立法对其限制较少，比较典型的例如法国劳动法典和日本劳动标准法 滕晓春，孟师：从习惯到契约：用人单位内部劳动规则的演进，载研究生法学2007年第1期，第72页。第三个阶段是在垄断资本主义时期，这一阶段的单位规章制度属于劳资共同立法。第二次世界大战以后，自由竞争的不干预政策受到了挑战，以经济发展和社会稳定并重为目标的凯恩斯的新经济政策为社会所推崇，雇员的地位开始逐步提高。为了缓和社会
5、矛盾，企业规章制度的立法模式也由第二个阶段的授权式立法发展为企业和雇员合同立法、共同管理的立法模式，国家通过强制性法律规范来保证雇主和雇员的利益得到平衡。此时，很多国家的企业规章制度往往需要雇主和雇员的共同决定、平等协商才能生效，如德国的企业委员会法、参与决定法就是当时立法的典型代表。（二）单位规章制度的特点单位规章制度是指单位制定的组织劳动过程和进行劳动管理的规则和制度的总和，是企业内部的法律。王全兴教授认为，单位规章制度是“用人单位依法制定的、仅在本单位内部实施的、关于如何组织劳动过程和进行劳动管理的规则 王全兴：劳动法学，人民出版社、中国人民公安大学出版社2005年版，第239页。”。1
6、959年国际劳工组织特别委员会对用人单位规章制度下的定义为：适用于企业全体劳动者或大部分劳动者，虽非专门但主要是和就职中劳动者的行动有关的规则 林报贤：劳基法的理论与实务（台湾），捷太出版社民国92年版，第462页。从上述定义我们可以看出，单位规章制度不仅包括关于组织劳动过程和进行劳动管理等规定劳动者义务方面的内容，而且还包括权利保护方面的内容，概况起来，单位规章制度的特征主要应包括以下几点：1制定主体的单方面性。单位规章制度大多数是由用人单位单方面制定的，例如我国现行的劳动合同法规定，单位规章制度是由用人单位单方面制定的。但是也有少数国家，例如德国单位规章制度是由用人单位和劳动者共同制定的。
7、单位规章的发展历程是一个从习惯到成文，从企业权力集中到国家适当干预，从单位单方面制定到单位和劳动者双方共决的过程，因此，单位规章制度应当由用人单位和劳动者双方合同制定更加符合发展的趋势。但是，企业拥有单方面的规章制定权并不表示劳动者对此就毫无作为，既然单位规章制度是规范企业和劳动者两方的，劳动者就应该有恰当的参与权，才能充分的表达自己的利益，使单位规章制度不致成为企业单方面的代表。劳动者的参与在单位规章制度制定过程中不可避免，唯一有差异的就是参与程度的问题。我国劳动合同法第四条规定“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动
8、定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或重大事项时，应当经职工代表大会或全体职工讨论，提出方案意见，与工会或职工代表平等协商确定。”2目的双重性。单位规章制度不仅为了规范劳动者的生产劳动，还为了规范用人单位的用工。因此，单位规章制度中应当包含有员工权利的保障条款 劳动合同法第4条第2款规定：用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。可见，单位规章制度的内容应当包括劳动报酬、工作时间
9、、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等劳动者权利保障方面的事项。但是，在实践中，单位规章制度大多只包含对劳动者义务的内容，而对于劳动者权利保障的条款很少。究其原因，可能主要有以下两点：第一，劳资双方在利益关系上是相互对立的，一方权利的实现需要以另一方履行义务为基础的；第二，在约定俗成的习惯中，大家往往认为单位规章制度就是劳动纪律。其实，劳动纪律只是单位规章制度的一部分，单位规章制度决不能仅仅包括劳动纪律，是否有关于劳动者权利保障的条款也是单位规章制度和劳动纪律有所区别的地方。3.在企业内部的公开性。单位规章制度需要对劳动者公示才能对其产生拘束力，这是抽象性规范对一般人产生约束的根本性条件。单位规
10、章制度由用人单位单方面制定，如果制定后的规章制度从未向劳动者公示，劳动者就无从知晓，在其不知晓的情况下，不应当对其产生拘束力。在我国劳动合同法第4条第3款也明确规定：“用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。”二、单位规章制度的制定用人单位为了有效的组织生产必须具有一定的经营管理权，其中，制定单位规章制度就属于经营管理权的一部分。规章制度的制定，一方面可以更好对劳动者实施管理，使生产作业有章可循，从而提高生产效率；另一方面也是对劳动者自身权利进行保障的根据，单位规章制度中应当包含关于劳动者切身利益的规定。正是由于上述两个原因，大部分国家都规定，用人单位
11、有制定规章制度的权利和义务。我国劳动合同法也有规定：“用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利，履行劳动义务。”法国将单位制定规章制度的权利称为“规范型权利”，同时又把某些企业、组织制定内部劳动规则规定为其法定义务。法国劳动法典第133条规定“凡是雇佣20人以上的私法企业或者组织都必须在开业后三个月内制定内部劳动规则，适用于全体员工和雇主。”（一）单位规章制度的内容由于我国劳动合同法未明确企业规章制度的内容范围，只是笼统的将他分为两个部分，即直接涉及劳动者切身利益的事项和未直接涉及劳动者切身利益的事项，如劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动
12、纪律以及劳动定额等方面的规定。我国立法者完全没有限制单位规章制度内容的意思，还鼓励单位根据自身的需要进行扩充，在劳动部关于新开办用人单位实行劳动规章制度备案的通知第二条规定，新开办的用人单位应当依照劳动法制定规章制度，规章制度应当包括劳动合同管理、工资管理、社会保险和福利待遇、工时休假、职工奖惩以及其他劳动管理规定。我国用人单位的规章制度内容几乎无所不包，只要不违反相关法律的强制性规定就可以成为约束劳动者的依据。（二）单位规章制度的制定和修改程序由于用人单位有权单方面制定规章制度，其完全有可能会滥用这一权利，而对劳动者的权利造成损害。正因为如此，各国法律都对用人单位规章制度的制定和修改程序做了
13、详尽的规定，总结起来主要包括三个方面的内容：1.应当有职工参加。法国劳动法典规定，首先必须征求企业委员会的意见，如没有企业委员会，要征求职工代表的意见。若雇主没有遵守以上程序，该内部劳动规则无效。2.应履行备案申报程序，韩国标准劳动法规定，雇主应向劳动部长提交雇佣规则。法国劳动法典规定，内部劳动规则提交劳动监察官，接受劳动监察官的合法性监督。3.应当将规章制度公示，法国劳动法典规定，雇主要把内部的劳动规则在企业内公布于众，张贴在员工工作场所。我国对单位规章制度的制定和修改程序，没有统一的规定，散见于各个立法中。工会法 工会法第38条规定：“企业、事业单位研究经营者管理和发展的重大问题应当听取工
14、会的意见；召开讨论有关工资、福利、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的会议，必须有工会代表参加。”和公司法 公司法第18条第3款规定：“公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。”规定劳动者在涉及其自身利益的事项问题上有参与权，劳动法 劳动法第8条规定：“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商。”和劳动合同法 劳动合同法第4条第2款规定：“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、
15、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。”进一步规定，劳动者有“平等协商权”。在法律性质上，参与权和平等协商权却有很大的区别。参与权只是形式上的权利，是指单位规章制度涉及劳动者切身利益的只要劳动者有恰当的参与即可，最后决定权还是在用人单位手中。平等协商权是实质上的共决权，单位对于规章制度中涉及劳动者切身利益的无权自行决定，必须同劳动者共同协商决定。那么，上述立法冲突能否依据立法法得到解决呢？首先从制定主体上来判断，根据立法法的相关规定，全国人大制定的法律效力
16、优先于全国人大常委会，全国人大常委会制定的法律又优先于国务院制定的法规。公司法和劳动法、劳动合同法的制定主体都是全国人大常委会，因此，单凭从制定主体上无法比较。其次，就从“特别法优于一般法”的原则来分析。特别法是根据某种特殊情况来制定的专门调整某种法律关系的法律规范，与之对应的便是普通法，是指调整某一类法律关系而制定的法律规范。在我国，公司是指“依照公司法规定在中国境内设立的有限责任公司和股份有限公司”，劳动合同法中的用人单位是指“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织”。在适用主体上，劳动合同法规定的“用人单位”属于一般性规定，公司法规定的“公司”则属于特别性规定。但从调整对象上来分析，公司法
