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1、对城市规划建设管理的思考与实践伴随着城市化的不断加快，如何搞好城市的规划、建设与管理，促进城市的科学发展、健康发展，是一个重大命题，是对每一个城市领导者的重大考验。一、问题与反思：拨开城市规划、建设与管理的迷雾改革开放30多年来，中国城市建设发展取得了巨大成效：城市规模快速扩张，中心城市地位凸显；城市基础设施不断完善，投融资渠道日趋多元化；城市经济实力显著增强，产业结构进一步优化；城市人居环境明显改善，建设管理水平迅速提高；城市社会事业蓬勃发展，和谐城市建设迈出新步伐。然而，由于种种原因，当前中国城市建设发展尚存在诸多问题。（一）规划的滞后、落后和缺失。规划是生产力，是财富，是先行。这个观念我
2、们都认同。但是由于财力、技术、观念等原因的局限，我国城镇规划普遍存在以下几方面的问题：一是规划的滞后。许多城市的规划不能适应城市建设、特别是城市化快速发展的需求。当前，每年大约有1500万人进入各级各类城市。但是，城市各项公共服务普遍滞后，多数城市没有考虑村民转换为市民后的生产和生活需要。主要表现为交通拥堵、环境污染、住房紧张、就业困难、资源紧缺和犯罪增多等“城市病”。特别是，没有考虑对公共住宅的需求，低收入群体只能在落后的周边农村栖身，导致城市周边农村地区违法建筑层出不穷。从而，使规划进入了“不停地修编，不断地滞后”的怪圈。二是规划的落后。受观念的影响，我国许多城市的规划常常只考虑标志性建筑
3、因素多，在规划建设上常做大手笔，抓新城区、标志性建筑等“高、大、全”的建设，很少考虑到旧城改造、生态环境、人文资源和便捷交通等与人们生产生活息息相关的规划建设。三是规划的缺失。一方面，是一些城市特别是一些小城镇根本就没有规划，城镇建设、发展全凭少数甚至个别领导的主观意愿和个人想象。另一方面，是规划被随意更改，不能得到很好实施。“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，抵不过领导一句话”，一句顺口溜，便道出了多年来我国城市规划缺失的实质。某些城市的领导为了追求城市建设速度、规模等政绩工程和形象工程，在城市建设的过程中，主要领导换了，思路就变了，就擅自更改原来的规划，今天建明天拆。由于“长官意志”的存在，往
4、往几个官员就可以决定一个城市的形态，规划机制、规划师、设计院形同虚设。中国城市规划学会理事长周干峙院士在2009中国城市规划年会上曾一针见血的指出，当前城市规划工作要解决好两个问题，一是行政干预过多，二是被开发商暗地操纵。（二）千城一面，迷失个性和魅力。个性体现城镇的特色，魅力塑造城镇的灵魂。我们的祖先结合当地的地形、地貌、风俗习惯、气候状况、经济条件以及文化系统等，创造了各具特色、千姿百态的城镇。几乎每一个城镇都有明显的特征，让人过目难忘，令人怀念。回过头来，看看我们今天的城市和村镇，特色几乎丧失殆尽。主要表现在：一是造城过程中的模块化趋向。现在许多城市的景观大道，基本上是一个格调，一个模式
5、，千路一面；许多城市的新区，基本上是一个“标志性”行政中心、一个大广场、一条中轴线、几条大马路，模式固定而僵化。难怪一位美国规划专家在游览了厦门、珠海、深圳、广州、青岛、大连后感叹说：“这些城市已经让我认不出哪个城市是哪个城市了，除了它们的名字外，已经分辨不出哪个城市是哪个城市了，这样的城市我不想再来第二趟”。二是旧城改造中对历史文脉的破坏。在城市的建设过程中，不惜破坏历史文物和历史文化街区，拆除真文物，兴建假古迹。大拆大建，只重视街景表面装饰，而缺少自己的地方特色。这些年我们看到北京的胡同不断被拆建、上海的里弄不断被蚕食，我们看到一些历史文化浓厚的传统街区一点一点在消失，城市历史不见了，城市
6、文脉被割断了，城市的记忆支离破碎。三是大城小城一个型。大城市要有其现代化气息的大气风度，小村镇、小城市也要有其玲珑之美，与其盲目攀比跟风、“东施效颦”，不如把资金用在根据当地的实际去开发和挖掘当地自然资源，打造出城市的“新、奇、妙”的个性来，走别人没有你却拥有的路子。现在，我们一些村庄盖房子学乡镇，乡镇建房子模仿县城，县城建楼比照市区，市区建楼也套用大城市的样子，“克隆楼”、“克隆城”遍地皆是。放眼望去，崭新的街道，笔直的马路，马路两旁是并齐的楼房，楼下是清一色的商铺、店面，缺乏地方风情和特点，使人感到单调、乏味、粗俗，失去了城镇应有的灵气。更有甚者，一些地方不切实际，热衷于提一些不切实际的空
7、洞口号，美其名为大思路、大手笔、大动作、大发展，盲目模仿，甚至出现了“5万人人口的城镇建6万人广场”的荒谬之举。如只有6万人的华西村，在继斥资25亿修建74层高超豪华新农村大楼之后，还计划于2011年后再投资60亿建共118层“华西龙大楼”，等等。（三）城市规模扩张下的资源制约和环境破坏。有专家指出，当前，中国城镇化和城市建设面临6大挑战:一是二氧化碳排放限制的压力日趋增长;二是建设用地短缺已成为城市发展的瓶颈;三是水资源短缺正在对城乡居民生活质量构成威胁;四是交通拥堵与机动车能耗产生的空气污染已成为影响人居环境的重要因素;五是高能耗的增长模式威胁到国家的能源安全;六是垃圾围城己日益成为城市的
8、困境之一。前些年，我国城镇建设的历程，不顾城镇的具体客观条件和经济发展水平及建设能力，盲目拉大城镇骨架，遍地开花搞建设。这种“重建设、轻环境，重经济、轻环保，重近期、轻远期”的发展道路，加剧了资源紧张，加重了环境破坏。我国现有建制城市600多座，缺水的就有400多座，其中严重缺水100多座，30个百万人口以上的特大城市长期缺水，在46个重点城市中，45.6%水质较差。云南昆明的滇池、江苏无锡的太湖、安徽的巢湖等等，过去都是著名的风景区、旅游胜地，但是由于城市大规模的扩张造成了大规模蓝藻的污染。不仅仅是地表水，地下水也遭受到不同程度的污染。同时，空气污染、噪声污染、光污染都到了非常严重的地步。尤
9、其是碳排放的问题，成为国外反华势力针对中国的说辞，引发国际贸易争端。（四）大中小城市发展不均衡，城乡二元结构突出。近几年来，我国小城镇有了长足的发展，但是与大城市相比，小城镇明显地落后于城市。一是从规划来看。小城镇规划总体上还跟不上经济发展的要求，基本上还停滞在简单的物质规划阶段。与大中城市相比，从编制、审批再到规划的最终实施等各个阶段都有明显的差距。二是从公共服务来看。长期以来，我国产业、技术和人才都集中在大城市、特大城市。大城市的教育、医疗、交通、金融和社会保障等公共设施、公共服务都比较全而精，而有的小城镇连基本的公共设施配套也没有齐全，更谈不上精了，出现了“现代”与“落后”的两极分化。三
10、是从投入来看。当前，国家的投资主要倾向于大中城市，对小城镇投入明显不足。省市县财政对小城镇建设配套资金投入也相对较少。小城镇本身融资渠道少，大部分建设资金靠当地农民自行筹集和当地房地产开发商通过银行贷款开发，吸纳社会资本、社会发展急需人才的能力较弱。（五）重建设轻管理，城市建设与管理的割裂。城镇建设“三分建设、七分管理”。道路建得再宽，摊点搬到路中间路也通畅不了;楼宇建得再漂亮，周围的垃圾堆成山，建筑也无美观可言;树栽得再多，让人给拔了，街道怎么也绿不起来当前，我们一些地方重建设轻管理，城市管理意识薄弱、水平落后。主要表现在: 一是政出多门，缺乏协调。在我国，专司城市管理的部门有城管、工商、卫
11、生防疫、质量监督、公共安全等众多部门。由于部门之间职能交叉、缺乏协调，各部门都容易从自身利益出发来制定政策，实施管理。这种“群龙治水”的管理方式效率很低，有的甚至越管问题越多。二是重运动，轻制度。在我国城市管理过程中，经常开展“战役式”的运动。这种城市治理的方式不仅造成浪费，而且没有从根本上去解决问题，许多现象经常在轰轰烈烈的“战役”之后“死灰复燃”。三是重人治，轻法治。我国在城市管理过程中较偏重领导重视和领导批示，以会议落实会议的现象普遍存在，重部署，轻落实，进而使许多法律法规流于形式。由于忽视法律法规严肃性及其在城市管理中的作用，城市中的许多违规主体采取“上有政策，下有对策”的办法来应付管
12、理。（六）社会服务的缺失和社区精神的沦落。城市的魅力和吸引力既在于独具特色的建筑和标志物，更在于便民、便利的公用服务，为生活在城市中的人提供更好更优质的社会服务。随着改革的推进和深入，中国的城市民众逐渐由计划经济时代的“单位人”转变为“社会人”，也即个人生活一切都放到社会中来，一切都由社会来“补位”。但遗憾的是，社会没有及时“补”上来，政府也没有很好的完成由“管理”向“服务”角色的转变。当下的中国城市，公用设施如医院、图书馆、剧院等，有是有的，但是分布密度不够，内容提供有限，离民众需求还有很大一段距离。同时，当下中国城市居民的社区，楼建得越来越高，人与人之间的交往和信任却越来越少。社区缺乏基本
13、的活动，社区精神就更谈不上。社区居民至多在遭遇到切身利益问题时才会联合在一起，平时很少来往。 造成以上问题的原因是多方面的，而根本原因在于一些地方政府没有真正树立以人为本的理念和落实科学发展观，没有认真端正城市建设的指导思想，城市规划和管理对城市建设的综合调控作用没有得到真正发挥，在城市建设中盲目决策、随意违反规划，牺牲国家的长远发展利益。在这种情况下，我们对于当前的形势和问题一定要有一个清醒的认识，要充分看到我们所肩负的任务。为此，我们一定要坚持城市规划、建设与管理并重，加快城市健康、有序发展。二、经验与借鉴：探寻城市规划、建设与管理的道路城市的发展已经有数千年的历史。从中国到世界，人们在推
14、进城市的建设与发展过程中，不断实践，不断探索，不断进步，为现在和今后的城市建设，积累了许多可咨借鉴的宝贵经验。1、注重以人为本，规划建设宜居宜业的城市。以人为本是城市建设的本质要求，宜居宜业是以人为本在城市建设中的具体体现。正如上海2010年世博会倡导的精神“城市，让生活更美好”。从20世纪中叶开始，世界发达国家纷纷把城市建设的核心从发展经济转移到提高居民生活质量上。在我国，进入21世纪后，人们开始认识到人是城市的主体和核心，城市发展的最高也是最终目标，应该从安全、健康、方便、便捷、舒适等多个方面综合提供优良的生存和发展环境，成为培养人、塑造人、促进人全面发展的美好家园。2、注重城市群发展，集
15、合城市的竞争力。从世界城市化发展史看，各国在克服“大城市病”和促进中小城镇的协调发展过程中，依托现代交通、通讯技术，城市群、都市圈快速发展，并成为一种趋势和潮流。21世纪是城市群的世纪。城市集群的鲜明特点是：一是对城市区域进行整体规划，合理划分不同节点城市的功能，形成相互支撑的完整功能结构。二是为避免“大城市病”，每个节点城市严格限制外延扩张式开发，而在有限区域内进行高密度投资，建设“紧凑型”城市。三是通过轨道交通、高速公路、机场设施和通讯网络等高度发达的城市间基础设施，连接不同城市节点，尽可能地缩短通达时间，实现不同城市的“同城化”。四是城市群区域范围内高度开发，范围以外限制或禁止开发，最大
16、限度地保护生态环境。比如，日本以东京为中心，形成“东海道太平洋沿岸城市圈”，仅以全国36%的国土面积，集中了日本人口的68%、GDP的73%。日本也成为世界上城市化水平最高的国家之一。荷兰的城市化发展历程与日本类似，目前已形成阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹等几个大城市的城市网。我国也出现了城市集群的发展趋势，逐步形成了珠三角、长三角和京津唐等十大城市群，特别是粤港澳三地正加快合作，实现一体化。3、注重集约和环保，实现城市的可持续发展。可持续发展的核心是发展，没有发展，一座城市就缺乏可持续的基础。发展又必须保护好人类赖以生存的土地、环境、生态，合理使用、节约和保护资源，提高资源的利用效率。比如，香港陆地总面积1104平方公里，采取紧凑型、高密度发展模式，在过去100多年的开发建设中，只占用了24%的土地，而66%的土地被森林、湿地和郊野公园所保护，还有10%是水体。根据香港的规划，到2030年只需要增加2%的建设用地就能满足发展需要，未来发展的空间巨大。香港的经验告诉我们：依照中国人多地少的国情，中国城市化和城市建
