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1、第五章 公共政策制定（二）：政策方案规划与抉择学习目标通过本章的学习，你应该能够：1、 理解政策目标、指标和标准的含义以及他们的相互关系。了解基本的政策目标及其影响目标确定的因素。2、 掌握如何拟订备选方案。3、 知道如何对备选方案进行比较和择优。4、 了解政策合法化的含义、内容和程序。5、 了解学术界解释政策形成的几种典型的理论模型以及部分中外学者对我国政策制定模式的研究结论。第一节 政策目标的确定 本部分内容主要参考了陈振明公共政策学中国人民大学出版社，2004；宁骚公共政策学高等教育出版社2003；王传宏公共政策行为中国国际广播出版社，2002在公共政策问题一旦确定以后，必须确定政策目标
2、和相关的评估标准，以便于寻找、比较和选择备选方案。一、政策目标 政策目标包括总目标和具体目标，总目标是政策主体为了解决政策问题所提出一般性要求，是对预期在较长时间获取的成就的正式而全面的陈述，也是一定时期国家或者组织的大的发展方针或者奋斗目标的分解。而具体目标达到政策总目标的具体措施。政策总目标很难量化，阐述一般也不明确限定实现结果的时间，而具体目标一般有明确的目标群体和时间限制。两者的比较见下表： 总目标（目的）与具体目标比较 特征 总目标 具体目标明确性 1宽泛的陈述（如提高卫生保健质量） 1具体（增加多少医生人数）术语 2规范（卫生保健质量指能否获得医疗服务）2 可操作性（1万人拥有医生
3、数）时间 3不明确（在将来一段时间） 3 明确（在5年或者10年时间）衡量方法 4非量化（充分的医疗保险） 4 一般量化（每千人参保数）目标群体 5 宽泛（低收入家庭） 5 具体（年收入低于X元的家庭）1.设定政策目标的基本原则：（1）事实求是，面向未来。设定目标时必须从实际出发、充分考虑主客观条件、符合国情和国力。例如，在设定目标时应该充分考虑实现目标所需要的资源、环境状况、以及这些状况未来的发展趋势，具有一定的弹性，留有余地，使政策目标符合未来的发展需要，以免在偶然情况和突发事件时陷于被动。（2）系统协调，具有针对性。目标的提出与设定，要从政策问题的实际出发，针对政策问题的实质和产生的根本
4、原因。由于政策问题的复杂性，以及社会群体的利益、要求和价值取向的不同，政策目标要在这些不同的群体利益和价值取向之间寻求协调。这需要在政策目标的确定阶段力求让同一政策的多项目标相互协调。在制定政策目标时应该明确各目标的重要程度，理清目标间的关系，抓住主要目标。（3）具体明确、具有合理性。对于目标中的有关概念、时间要求、目标内容、相关条件等都要进行清晰界定和说明，最好做到表达准确、含义清楚、单一，各项要求详细具体，尽量能量化。政策目标应该符合国家的法律和社会公德的约束；应该充分体现政策决策者所代表的社会利益；尽可能增大政策实施带来的正效益而减少负效益；政策目标的标准应适当，既高于现实，通过努力又能
5、实现。（4）注重伦理考量，保持相对稳定性。任何公共政策目标都会涉及一些伦理价值问题。对于这些问题，不同的社会主体会有不同的立场和观点。一项公共政策既要考虑统治阶级的价值观念，也要考虑社会大众的利益需求，同时还要顾及弱势群体的利益和要求。同时，目标一经确定，除极特殊的情况外，一般情况下不要频繁改动，更不能轻易取消。2.基本的公共政策目标基本的公共政策目标也称元目标。宁骚教授认为，在现代市场经济社会中，基本的公共政策目标一般包括公平、效率、自由、安全。陈振明教授则认为公共政策特别是经济政策的基本的目标包括增长、效率、稳定、公平。我们将公共政策的基本目标归纳为：公平、效率、发展、自由、安全。所谓公平
6、简单的理解是每人或者每个群体得到同样的利益。公平的标准在相当大程度上依赖于价值判断，因为不同的人、团体或者阶层的价值尺度不同，因此在基本的政策目标问题上很难达成一致。不过一般情况下，公共政策应该符合利益普惠原则，即公共政策应该为全体公民（绝大多数公民）谋利益而不是少数人或者特殊的利益集团。我们可以把公平归纳为三种公平：机会公平、分配公平、最终状态公平。从实践来看，在市场经济条件下，机会的公平最能调动劳动者的积极性。所谓效率，是指在给定投入的情况下的产出最大化。在投入方面，涉及投入的计算、投入与产出的关联、以及某种投入的机会成本。在产出方面，涉及产出目标的确定、以及在多种产出目标的条件下的组合比
7、例等。就经济领域而言，一般以帕累托最优作为效率标准。所谓帕累托最优是指资源配置达到这样一种状态，在该状态下，资源配置的改变不会在任何一个人效用（福利）水平至少不下降的情况下使其他人的效用（福利）水平有所提高。效用或者福利往往与主观的感受相联系，因而在市场机制中，很难实现。所谓发展，是事物的向上向前的增长趋势，既包括经济的发展也包括社会总体福利的发展，既有量的增长，也有质的提高。一个政策目标不仅要有利于应该解决实际的政策问题，而且应该促进个人和社会的进步。从经济的角度来看，主要是指为了不断提高社会总体（包括子孙后代）的生活质量，应该在多大程度上抑制现在的消费，保护性的利用有限的资源，发展生产。经
8、济增长是二战后各国的追求目标，由于追求单一的经济增长的目标，已经在物质产品丰富的同时，付出了高昂的环境以及其他方面的负面影响，转变经济增长的方式，将单纯地追求量的扩张转变到可持续的质和量的同时增长。所谓自由，学界争论较多。孟德斯鸠认为，“在一个有法律的社会里，自由仅仅是：一个人能够做他应该做的事情，而不被强迫去做他不应该做的事。”“自由是做法律许可的一切事情的权利。”简言之， 自由就是在法律许可的范围内，在不伤害他人和群体利益的的条件下，人们能做他们想做的事。这里主要涉及政府对人们的行为的制约的范围和程度。所谓安全，是指一种预期的有保障的稳定的感觉，它是人们生理生存上的一种最低需求。一般包括人
9、身安全、财产安全、社会安全、国家安全、信息安全、心理安全等。就一个国家而言，经济稳定是安全的重要内容。这种稳定包括充分就业、物价稳定、国际收支平衡。4、影响政策目标确定的主要因素（1）价值因素 公共政策是国家或者政府对社会政治经济生活的干预行为，这种干预要达到什么状态，关键取决于社会以及社会成员个人的价值观。不同的个人、集团、阶层或者阶级具有不同的或者根本对立的价值观。阿罗的不可能定理认为，不可能从个人的偏好顺序中推导出社会的偏好顺序，因而实际上不存在每个人都认可的同意的社会价值判断，而仅仅存在部分人或者某些利益集团的价值判断。价值观的冲突实际上是利益的冲突。政府在确定政策目标是，所依据的实际
10、总是部分人的价值判断，有时这种判断代表多数人观点，有时则代表少数人的观点。即使是通过民主程序确定的政策目标，也往往是只代表某些利益集团或者是对不同利益集团价值观的折中。因此，在确定政策目标时，应该考虑政策所涉及的各利益相关团体的价值观和偏好？以及谁的什么样的价值观在起主导作用？主要反映了谁的利益和偏好？等等。（2）政治因素公共政策目标是政治过程的产物，而不是个人决定的产品，因此，必须考虑政治因素。以往人们假定决策者是大公无私的、以追求公共利益或者社会福利最大化为原则的。但是，正如公共选择学派所指出的，决策者与其他社会成员一样是自利的，他们以个人利益最大化作为行动原则，因而在确定目标时，不能不考
11、虑自身的政治利益。同时，利益集团的存在也是影响政策目标的重要因素。每个社会都有许多不同的利益集团，这些集团有着自己特殊的利益，他们总是通过各种途径影响决策者。因此，在确定政策目标时，应该考虑决策者的政治立场和政治需要以及各个利益集团对政策目标的影响。政治家或者决策者本身是与政策目标密切相关的的因素，不能认为他们是超脱于党派和集团利益之上的中介者或者调停者，必须弄清他们的政治立场、政治需要和政治观点，以及他们所代表的利益集团，评估这些立场、需要和观点是如何影响相关的政治目标的。特别是在代议制民主社会中，许多决策者是利益集团的代言人，受利益集团影响的政策目标不一定能实现社会福利最大化或者反映公共利
12、益。（3）目标的多重性及其冲突。由于现实的公共政策问题的复杂性以及所涉及的利益相关者的复杂性，使得政策目标具有多重性和冲突性。正如韦达夫斯基所指出：政策目标总是具有这样突出的性质多元的、相互冲突的和含糊的。如何求得各目标之间的综合平衡是非常困难的事。奎德认为，如果在目标问题上存在争论，即人们不能在目标问题上达成一致或者无法确定目标，那么应该努力寻找一个 能取得共识的更高一级或者更一般的目标。寻求这种统一的方法是看更高一级的组织层次，通过更高层次的目标分析或者是原初目标的一致性检验来作出决策。如果这种单一目标的努力失败，我们可以寻求最优化途径和满意途径来确定一个偏好目标。二、评估标准和指标（一）
13、评估标准评估标准是衡量政策目标实现的尺度，它将定性的或者概念的政策目标转化成为具体的可操作性的定义，是关于那些被用来评估备选方案或者项目的目标诸方面的明确的陈述，包括成本、收益、有效性、可行性等。尺度是标准的有形或者操作性的定义，每个标准有几个与之相关的量化的尺度。尺度也称做指标。如关于治理城市河水污染的总目标是清洁河水、使其安全可用，目标之一是使这一河段能养鱼，该目标的的评估标准非野生鱼在这一环境中的生存条件，而指标之一可能是每升水的含氧量。确定评估标准有时是非常困难的，这主要有以下原因：一是政治过程的本性使得决策者不愿意明确陈述出相关的政策目标，而目标不明确也就难有准确的评估标准。二是被提
14、出的政策方案或者项目往往不是单一目标而是多个目标，每个目标一般都有相关的评估标准，而每个标准都可能有多个尺度，这使得评估标准问题复杂化；三是政策参谋人员或者分析人员可能被公共部门或者政府部门所雇佣，他们也不愿意放弃多重的、冲突的目标和评估标准。因此，评估标准的确定除了需要相关的专业知识之外，还必须在决策者之间沟通和交流。（二）政策指标政策指标是政策评估标准的具体化，是衡量政策目标的量或者质的尺度，是政策目标具体说明。任何政策目标都有若干指标作为具体的衡量标准。指标可以是量化的也可以是非量化的。量化的指标是指用数量或者指数表示某一社会现象、社会变化和社会发展，如果一项政策有明确的目标取向的，并且
15、目标是可以量化的，就应该尽可能用量化的形式表示，因为量化的指标易于操作和评估。指标是目标的具体化，肯定受价值观的影响，只是反映社会事实的描述性的统计指标价值因素的显示不明显。（二）政策指标的分类根据指标所要衡量的政策领域的不同，陈振明教授将政策指标粗略划分为经济指标、社会指标、政治指标。 1.经济指标 经济指标是衡量经济政策目标的指标。基本的经济指标主要有：（1） 经济增长指标包括国民生产、国民收入、国民消费与储蓄、人均国民生产总值和人均国民收入等。（2） 经济稳定指标，包括物价稳定的指标如国民收入指数、综合物价指数；对外经济稳定的指标如进出口贸易指标、外汇收支平衡指标等；经济安定与繁荣的指标如国民生产指数、总供给和总需求指数等；充分就业的指标如失业率等。（3） 分配平均程度的指标如洛伦兹曲线和基尼系数等。2.社会指标对于社会指标，不同的人有不同的理解。联合国统计处在社会和人口统计体系中，认为社会指标是一定的观察资料构成的产物，表示我们所关心的社会的某个方面和社会生活中正在变化的某些情况。美国学者兰德认为，社会指标是衡量总体各部分社会状况及随时间变化的统计量，这里的社会状况是指一个既定的社会里人类存在的外在的（社会和自然） 和内在
