社区服务管理论文

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1、我国城市社区及其发展研究朱明法重庆 铜梁 安溪 402569摘 要：社区是由居住在一定区域内的具有归属感的人群结成多种社会关系的社会群体，从事多种 社会活动所形成的社会区域生活共同体。城市社区是构建社会主义和谐社会的基础。加强城市社区 建设已经成为我国改革发展和构建和谐社会面临的一项重要而紧迫的任务。经过近20年的发展， 我国城市社区建设取得了显著成绩，但在社区建设中，社区发展不平衡、服务功能不完善、自治功 能薄弱等问题仍然普遍存在。本文立足于我国城市社区发展现状，结合其存在的问题，对社区的发 展提出对策思考。关键词：城市社区；社区问题；社区发展1 引言随着我国产业现代化的不断升级，“农村城市

2、化，城乡一体化”进程逐步加快，越 来越多的农业人口走向城市，越来越多的城市人口呈流动的态势。与此同时，面对着经 济与社会转型所产生的诸多社会问题，面对着社区居民日益增长的社区服务需求，这使 我国城市社区面临着许多结构性的变革。伴随着城市居住用地的不断扩张和城市公共设 施的更新，完善单一地从社区服务，社区设施或社区制度进行规划已不能适应当前的形 势要求。城市社区需要重新纳入城市规划体系中进行全面考量。我国自2O世纪80年代开 展城市社区建设以来，在取得许多令人瞩目成效的同时，暴露出了一些问题。本文将就 这些问题及其对策进行探讨。2 社区和社区发展的内涵2.1 社区的概念在不同的历史时期、不同的国

3、家和地区,社区和社区发展的概念不尽相同,歧义很 大。“社区”最早是由德国社会思想家F 腾尼斯提出的，在F 腾尼斯看来，“社区” 是指那些有着相同价值观、人口同质性较强的社会共同体，其体现的人际关系是一种亲 密无间、守望相助、服从权威且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系；1936年， 美国芝加哥大学社会学系教授R帕克在对社区的研究中，试图从基本特点上对社区下 定义。他认为，“社区的基本特点可以概括为：按区域组织起来的人口，这些人口与他 们赖以生存的土地有密切的联系，在社区中的每个人都处于一种相互依赖的互动关系 中”；1981 年，美籍华裔教授、社会学家杨庆堃统计发现，有关社区的定义已经增加到

4、140 多种。在这些定义中，界定社区的角度各不相同，但是并不妨碍对该领域的研究和 实践的深化。在一个较为宽广的分析框架下推动社区发展, 已经成为各个国家的共同趋 势。综合西方社会学家有关社区的各种定义，结合中外社区的发展和现状，我国把社区 定义为：社区是由居住在一定区域内的具有归属感的人群结成多种社会关系的社会群 体，从事多种社会活动所形成的社会区域生活共同体。地域、人口、组织结构和文化是 社区构成的基本要素。2.2 社区发展的概念美国社会学家F 法林顿在研究社区问题时，最早提出了“社区发展”这个概念。1955 年，联合国发表了通过社区发展促进社会进步的专题报告，使“社区发展” 成为了一个全球

5、性的概念，并指出社区发展的目的是动员和教育社区内居民积极参与社 区和国家建设，充分发挥创造性，与政府一起大力改变贫穷落后状况，促进经济的增长 和社会的全面进步。经过 50 多年的社会发展，“社区发展”的外延已不再局限于发展中 国家，已经覆盖了发展中国家、发达国家和新兴工业化国家，其内涵已不再仅仅是落后 国家的扶病助弱工作，而是已扩展到社区的经济、政治、文化等各个方面。所以我们把 社区发展定义为：社区发展是居民、政府和有关的社会组织整合社区资源, 发现和解决 社区问题, 改善社区环境, 提高社区生活质量的过程, 是塑造社区居民归属感和共同 意识、加强社区参与、培育互助和自治精神的过程, 是增强社

6、区成员凝聚力、建立和谐 紧密人际关系的过程, 也是推动社会全面进步的过程。从社会过程、社会组织、社会参 与、能力建设、社会资本、由下到上等角度来定义和推动社区发展, 这些方面已经成为 全球化的基本理念。城市社区建设是当前我国城市行政管理体制改革的需要 ,也是时代发展的要求,更 是构建与社会主义市场经济相适应的城市社会组织方式的需要。城市社区的发展，即关 系到每位成员的日常生活，更关系到整个社会的和谐发展。“构建和谐社会”成为今后 社区建设的目标，构建社会主义和谐社会，既是全面建设小康社会的重要内容，也是全 面建设小康社会的重要条件。所以，城市社区建设已经成为我国改革发展和构建和谐社 会面临的一

7、项重要而紧迫的任务。3 城市社区发展的背景3.1 城市社区发展的背景在我国，城市社区建设是随着城镇化进程的加快和城市经济社会的发展而起步的。 改革开放后，伴随着政府职能的转变和企业社会职能的剥离，越来越多的“单位人”转 为“社会人”而进入社区，大量与居民相关的公益性事务需要通过社区来解决。而传统 体制下以行政管理为主、条块分割的城市基层管理体制和管理方式，已经越来越不适应 城市经济社会发展的要求，使城市基层面临的大量矛盾和居民急需解决的许多热点、难 点问题无法得到有效解决，推进社区建设已成为社会转型的客观要求。3.2 城市社区发展的起点在行政一体化社会,计划经济体制下城乡管理采取“全能政府”的

8、管理模式, 政府 覆盖了经济和社会发展, 上层政府控制全部社会资源 , 由上到下实行垂直管理, 上级 政府通过各条线路将命令层层传导到基层, 通过“命令/服从”的行政推动方式贯彻实 施。这样一种体制事实上限制了社区发展的空间和动力。在从计划经济向社会主义市场 经济转型的背景下,单位制解体使社会职能从单位体制向外“溢出”, 各种城市问题在 传统计划行政体制下难以得到解决 , 城市社区发展就是应对解决城市社会转型过程中 的这些公共事务而兴起的。4 我国城市社区发展的现状和问题近年来，随着我国经济社会快速发展，大中城市的新区开发和旧城改造的力度不断 加大，城市交通、通讯等基础设施日益完善，作为城市建

9、设重要组成部分的社区建设开 始提到日程；另一方面，社区居民人均可支配收入日益提高，消费需求与消费结构发生 了显著变化，居民对能满足基本生活需要、提高生活质量的社区商业的需求也日益增加。 所以，在社区建设与时俱进的发展过程中，社区的培育、社区功能的完善、社区居民参 与意识的加强以及社区社团组织的发展等等，这些问题的解决已经刻不容缓。4.1 社区功能亟待完善我国城市社区多是为了便于社会控制与城市管理，通过行政划定的，而并非自然形 成。因此，社区概念具有很强的行政区位色彩，社区的自然特征较弱，社区缺乏自主发 展的环境基础。要承担起城市体制转轨，单位制剥离出来的许多社会职能，依照社区现 状难以承载。社

10、区的各项功能有待完善，社区的影响力较弱，社区成员并不对社区寄予 厚望，同时也缺乏对社区的责任感和归属感。4.2 社区管理行政化倾向严重在我国社会主义市场经济条件下，政府的职能更多的是“服务”而脱离了“管理”， 也就是在行使管理职能时按市场规律办事。所谓“行政化倾向”就是政府投入人力、物 力和财力来进行社区的建设，由此，政府也就直接管理并牢牢控制着社区的组织，社区 组织带有很浓的“行政性”色彩，形成行政性社区。从而使具有群众性、基层性和自治 性特点的社区组织事实上却承担着政府基层政权组织的职责，成为“跑腿儿的”，毫无 自主权。社区工作者也是更多地注意上级政府的意图和要求，而忽视社区居民对社区建

11、设的参与，社区组织的工作内容成为“上面下达的任务”，而不是“下面产生的要求”， 导致社区工作缺乏社会力量的支持而没有持续发展的后劲。社区一些政府职能部门更是 借动员社区资源为名，将其自身业务尽可能地转嫁给社区居委会承担。一项对北京某社 区的调查显示，43.8的被调查者认为居委会主任是“介于官与民之间”的，有 12.2 的人认为居委会主任是官。在我国的首都尚且如此，这不能不从侧面说明我国社区的行 政化趋向。4.3 社区工作者素质不适应新形势的要求社区工作覆盖面广，涉及内容多，管理需要专业人员，而现实中社区工作者年龄大， 文化低等问题，使他们仅凭一份热心而难以承担新形势下居委会工作的重任，工作中由

12、 于缺乏专业知识而常常力不从心，社区管理人员没有或几乎没有固定的人才渠道，定员 和编制极为有限，主要依靠志愿者开展活动。一项对上海市浦东新区的调查显示：43.0 的社区工作者年龄在40-50 岁之间，50岁以上的占30.9，而3040 岁之间的占184， 2030 岁这一档仅占 7.2。这些工作者中，高中以下学历者所占比例13.5，具有高 中中专文化程度的占 36.5，而具有大学本科和硕士研究生水平的仅占 9.9和 1.1。这在很大程度上制约着社区管理和服务工作的开展。另一项调查显示：有 10 的居民认为自己向居委会反映问题时，居委会常常“不予理睬”，另有 224的人认 为，居委会的工作态度“

13、消极搪塞应付”，38的人认为居委会尽管“热情接待，但往 往行动不力，或根本没有行动”。由于社区工作者总体素质欠佳，在社区建设中不可避 免地出现了处理问题缓慢、工作方法老化、内容单调等问题。4.4 我国城市社区资本存量不足推动社区建设，其出发点和落脚点就是为了满足人民群众日益增长的物质文化需 求，而社区建设中的管理工作又属于一种服务的性质，但开展工作又必须要有一定的经 费来源，现实中社区经费不足是一个相当普遍且严峻的问题。有相当多的社区处在严重 资金不足的状况下，无法开展正常的活动，其中有不少组织处在名存实亡的“休眠状态”。 有调查显示，北京市在基础设施建设方面仍存在着相当大的问题，居民对社区基

14、础设施 建设与社区服务功能、质量的满意度低。认为社区内服务设施很齐全或比较齐全的仅占 8，相反，认为服务设施较差或很差的占到 18.2。社区娱乐设施的建设更不如人意， 仅有 5.4和 13.9的被调查者认为社区内娱乐设施齐全或较齐全，认为不太齐全或很 不齐全的分别占到 26.1和 28.7。目前大多数城市社区是伴随着旧城区改造工程产生的。旧城改造打破了原有地域居 民之间的相互关系和社会网络结构，社会资本原有的载体受到严重的冲击，新的社会资 本载体尚未形成，而旧的社会资本不断地受到侵蚀。由于社会资本具有公共物品的属性， 不能由私人部门提供，一旦受到破坏，很难得到及时、有效的补充，从而出现一种真空

15、 状态。普特南认为“某些政府计划本身，例如城市改造和公共住房工程已经不顾后果的 严重破坏了现有的社会网络，这些集体价值代价无法用我们现有的计算标准来衡量的事 实并不意味着它们并不存在。我们最终会为社会资本的被剥夺付出代价。”我国到目前为止的城市社区发展还缺乏系统和成熟的统一规范 , 城市社区建设还 是边相互学习边共同创新、边探索实践、边系统总结。正是由于社区发展实践的丰富性, 使我们很难在当前阶段对城市社区发展的组织体系和运行格局作出一个刚性的判断。同 时, 不同城市社区发展在实践探索中, 已经逐步理性地将社区从传统行政一体化的政府 概念中剥离出来, 随着社区组织能力的不断发展, 社区公共资源

16、的组织能力将不断增强, 城市社区运行机制将日益完善, 并会逐步推动城市基层社会治理格局的形成, 这将成为 市场经济背景下城市发展的基本趋势。5 我国城市社区发展首先要认清的几个问题5.1 价值排序问题这是一个“先解决什么，后解决什么的问题”。它是制订社区发展规划的出发点， 是整个规划理念的基础。必须首先建立有效的社区组织与管理制度，也就是先要有一个 “相对完备的制度”来管理、约束社区发展中的各类行为。同时，在组织与管理制度中 要明确地体现社区居民的根本利益这是价值排序问题在社区发展规划中的正面回答。只有先解决制度层面的问题然后才可以着手社区产业、社区文化的规划。5.2 资源分配的问题由于社区发展规划是一个“社区资源”有效分配的长期过程，如何配置社区资源是 这个问题的关键。这个问题所涉及的一个基本概念就是社区资源，它包括社区内的用地、 设施、绿地、河湖水面以及空气等物质，这些物质是相对有