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4、由于“退休金双轨制”的存在,机关事业单位人员和城镇企业职工之间的“养老收入鸿沟”越来越大。由此引发的社会公平,人才流动等问题引起公众越来越多的关注。这一现象产生的原因是多方面的,主要从制度设计,养老金的计发方法,工资的增长制度等方面进行了分析。同时提出了在解决过程中应坚持的基本原则,和具体办法。关键词:机关事业单位人员退休金制度;养老金收入鸿沟;退休金双轨制;职业年金在2010年3月份召开的两会中,社会保障体系中存在的公平问题再一次成为代表们和群众关心的焦点。其中由城镇企业职工基本养老保险制度和机关事业单位退休人员养老保险制度并存的“退休金双轨制”引起的“养老收入鸿沟”更是引起了多方的关注。众
5、所周知,养老保险制度在社会保障体制中占据着重要地位,经过二十多年的改革,我国养老保险基本建立了社会统筹和个人账户相结合的基本制度。随着改革的不断完善和推进,一些新的问题也逐渐显现出来。按社会地位和身份特征,我国现行的养老保障制度可以划分为四个层次,即机关事业单位养老金制度、城镇职工基本养老保险制度、农民工养老保险制度和农村社会养老保险制度。无论是待遇水平还是计发办法,各种制度都存在着很大的不同,这些不同必然会导致不同人群养老收入的差距,而这种差距在近年有着不断扩大的趋势。所以,从社会公平的角度来看,纠正这种收入分配上的不公平,不仅是进一步完善我国社会保障体制的要求,也关系着人们的切身利益。本文
6、探讨的主要是“退休金双轨制”所引起的一系列问题及解决意见。“养老金收入鸿沟”的表现为:“退休金双轨制”,即城镇企业职工基本养老保险制度和机关事业单位退休人员养老保险制度并存。由于这一现象的长期存在,机关事业单位人员退休金与企业职工的养老金之间的差距已形成了一道鸿沟,而且这道鸿沟有着不断加剧的趋势。据资料显示,1990年,企业、事业和政府机关退休人员的平均养老金分别为134元/月,148元/月和143元/月,三类群体的退休待遇比是l:1.10:1.06。此时,收入差距仍处于比较合理的范围内,但是随着城镇企业职工基本养老保险制度的建立,这一差距开始被拉大。2006年,企业、事业和政府机关退休人员的
7、平均养老金分别为954元/月,1616元/月和1739元/月,三类群体的退休待遇比是l:1.69:1.82。从数据中可以看出,无论是绝对数额还是养老金的比值,两个群体之间的收入差距都在不断扩大。另外,从替代率看,1995年,企业、事业、机关三类退休人员养老金替代率分别为72.1%、92.1%和94.3%,2000年,三者的替代率分别为66.8%.100.2%和94.4%,2005年,三者的替代率分别是47.8%、86.3%和84.6%。从数据中,可以看出从1995年到2005年,这十年之间,三者替代率的差距也大致呈扩大的趋势。所以无论是从绝对数还是相对数的比较中,都可以发现,机关事业单位人员与
8、企业职工养老待遇差距是不断被拉大的。1“养老金收入鸿沟”过大的危害1.1养老金收入鸿沟的过大不利于人才的合理流动目前我国正处于从计划经济向市场经济转型的特殊时期,而两种经济体制的显著特点之一就是人才流动的自由性。人才的自由合理流动是完善市场经济的重要条件之一。但是目前,由于“退休金双轨制”现象的存在,人才在选择变换工作的时候不得不考虑由此引起的机会成本问题,即养老金的待遇问题及养老关系的转移接续问题。机关事业单位人员的退休金制度实行的是完全的现收现付制度,工作人员没有个人账户的积累,如若其转入企业工作,必然会面临个人账户部分的缺失,同时,若从企业进入公务员行列,其原先积累的个人账户部分如何处理
9、也在制度上存在问题。这必然会扭曲劳动力市场的自由行和灵活性,损害国家经济发展的活力。1.2过大的养老待遇差距增加了社会不公平由于历史及制度设计等方面的原因,公务员,即机关事业单位人员的退休待遇普遍比较优厚,甚至远高于相同条件下的企业人员,这必然会增加社会成员的不公平感,从而影响社会的和谐发展,严重时甚至可能造成社会的不稳定。1.3机关事业单位人员较高的退休金支出形成了严重的财政负担从严格意义上来说,我国机关事业单位人员的退休金制度并不是社会保险,而是一种“单位保险”或称为“国家保险”,其实行完全的现收现付制,工作人员的养老待遇支付由财政全额负担。随着公务员待遇的不断提高,以及公务员队伍的不断壮
10、大,这一支出也在不断增长。有数据表明,1990年机关事业单位离退休总费用是81.8亿元,到2005年增加到1827.7亿元,16年间增加了21倍,年平均增长率为23.6%,1994年增长率则高达62.5%。并且由于工资和福利津贴本身具有的刚性,其待遇水平只能不断提高,很难下降,这必然会带来政府在这一方面支出的不断扩大。同时由于制度设计本身的不完善,调整机制的任意性,使得财政负担越来越重。2造成“养老金收入鸿沟”的原因2.1制度设计的原因城镇企业职工基本养老保险制度实行的是社会统筹和个人账户相结合的形式,并且已基本实现了社会化的管理和发放。相比之下,由于历史的沿革,机关事业单位人员的退休金制度仍
11、是传统意义上的“单位保险”,实行现收现付制,采用的是单位管理,单位发放的形式,并且离退休人员的生、老、病、死仍由原单位全权负责。这些都给机关事业单位带来了严重的财政负担。2.2养老金计发办法的差异城镇企业职工基本养老保险采用的是指数化的养老金激发方法,以社会平均工资为基数,与本人在职时的缴费水平挂钩。在养老金待遇中,社会统筹和个人账户各占60%和40%。而目前,机关事业单位人员的退休金制度采用的仍是国发1978104号文件,即计发基数以本人退休时的档案工资为基础。这一基数往往在公务人员退休时达到最大值,而由于计发的养老金是按工作年限长短来确定比例的,按规定一般都可达到75%-90%,而根据19
12、80年10月,国务院颁布的关于老干部离职休养的暂行规定和1982年4月国务院颁布的关于老干部离职休养制度的几项规定,离休人员的离休金按离休时工资的100%计发。这显然同企业职工的替代率形成了明显差距,同时由于企业职工养老金还要承担个人账户中基金的运营效率及通货膨胀等因素的影响,两种制度之间的替代率的差距显得越发明显。2.3工资增长制度的差异1985年国务院发布了关于国营企业工资改革问题的通知,规定了企业职工工资增长必须依靠企业自身经济效益的提高,同年开始试行企业工资总额同企业经济效益挂钩的办法,企业有了一定的自主分配权。而从1985年开始,机关事业单位开始实施以职务工资为主要内容的结构工资制,
13、1993年国家机关试行职级工资制,事业单位与国家机关工资制度脱钩,实行技术等级工资加津贴制度。除此之外,机关事业单位还分别建立了奖励制度和定期升级制度。从这些规定中可以看出,企业职工的工资主要与企业的经济效益有关,而从1989年开始国家对机关事业单位人员的工资待遇进行了多次调整,使其待遇不断提高,由于工资福利刚性的存在,待遇水平只可能继续提高而不会降低。由于工资增长制度的差异,企业职工和机关事业单位人员的工资收入也在逐渐拉开,而养老金的计发又与在职时的工资或社会平均工资存在一定的关联,所以在职时工资的差距也必然会反映在退休后所享受的养老待遇上。3解决“养老收入鸿沟”的建议3.1改革过程中应坚持
14、的原则在填平“养老收入鸿沟”的过程中,有两个原则是必须坚持的:一是坚持“老人老办法,新人新办法,中人中办法”的原则;二是坚持建立相对统一的养老保险制度的原则。3.1.1坚持“老人老办法,新人新办法,中人中办法”的原则1995年国务院发布了关于深化企业职工养老保险制度改革的通知由此提出了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度.1997年国务院发布了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定从而确立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,在该文件中提出了老人老办法,新人新办法,中人中办法。这一原则同样可以应用于机关事业单位人员退休金制度的改革中。即在改革实施以前已退休的人员仍按原规定计
15、发养老金;在改革实施以后参加工作的“新人”按新规定享受养老待遇;对于在改革实施前已经参加工作,但尚未退休的“中人”,应制定相应的养老保险转移接续制度,并保证其待遇水平不会下降。3.1.2坚持建立相对统一的养老保险制度的原则我国的养老保险体系存一个很明显的特征“碎片化”,即不同的群体享受不同的养老保险模式,如前所述,目前大致可分为四种模式。这一局面的形成与我国的历史传统和政治结构以及“二元化”的社会结构是分不开的,但是由于制度划分过于细化,将会给人员的流动造成极大的不便,同时制度间的衔接成本也是不容忽视的。所以在改革过程中,应将过于分散的制度尽量统一,但这并不是指要实行制度的绝对统一,在全国范围内推行唯一的养老保险制度,而应注重制度设计的简便化和灵活性。3.2改革的具体建议和办法3.2.1改变机关事业单位人员养老金的计发办法公务员在退休时其在职工资一般都会达到最高值,以此为基数计发养老金不仅会拉大与企业职工的养老金差距,也会给政府带来沉重的财政负担。所以可以改变养老金的计发基数,如可以公务员的平均工资作为基数。3.2.2调整工资的增长制度应在不降低机关事业单位人员的待遇水平的基础上,尽量完善企业职工待遇提高的方法,缩小两个群体之间的差距。3.2.
