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1、摘要：论文以当前中国高等教育体制改革为大背景,探讨了高等学校的法律地位及其相 应的自主权问题。论文认为，高等学校在接受政府管理并与之构成行政法律关系时，享 有行政相对人在行政法上的权利，当高等学校与社会其他平等主体进行民事活动建立民 事关系时，高等学校享有法人的基本民事权利。最后，公立高等学校在按教育法、 高等教育法的授权自主管理学校事务与教师学生构成的法律关系中，高等学校应为 公法人中的特别法人，享有教育法所规定的办学自主权。中国的高等教育正在变革与转型中前进。这种变革与转型肇始于1970年代末以来经 济、政治体制及其它一系列的改革o1949年建国后，我国按照计划体制建立了一套完整 的行政机
2、关和企业、事业单位体制，国家通过这种统一和庞大的单位体制将每一个人直 接控制于国家权力之下，因而无论是行政机关,还是所谓的企业和事业单位，实质上都 是国家行政权力链条上的一环，在管理上并不存在本质的区别。70年代末开始进行的经 济体制改革，首先将企业的举办和管理体制问题提到了改革的前台，而今经过二十余年 的探索，有关企业的改制问题已经取得了理论上的共识和实践中阶段的成果而行政机 关的改革也随着公务员制度的逐步实施而愈加深入与科学。但相比而言，事业单位的体 制问题却仍然陷于一团泥潭之中。所谓的事业单位鱼龙混杂，既有真正的事业单位、也 有许多并不属于事业单位的部门，如很多事实上行使一定行政管理职权
3、的部门,和一些 实行企业化管理、国家不再核拨经费、根据企业法人登记管理条例领取企业法人执 照的部门等，都被称为事业单位。所以有关事业单位的管理制度非常模糊，所谓的事业 单位管理体制与行政机关和企业的管理体制区别何在，也很难说得清楚。而且很多事业 单位与行政机关并没有清晰的界限，仍然是行政机关的附属物，或是行政机关下岗分流 的收容所，管理方式也与行政机关雷同。事业单位的这种混乱状况日益引起人们的关注，什么是事业单位，事业单位应具有 哪些特征，事业单位存在的意义何在，事业单位的管理应有什么样的特点它的发展道 路是什么这些问题恰好与90年代以来成为学术前沿的市民社会理论、第三部门理论 不谋而合。现代
4、市民社会理论将社会划分为三个领域,其中，柯亨和阿拉托的三分模式 为：市民社会、经济和国家；塞拉蒙的三分模式为：非营利部门、营利部门与政府。而 第三部门理论关注的则主要就是非营利部门。非营利部门或第三部门在我国包括的具体 组织形态，虽然理论上有不同意见，但很多事业单位显然位列其中这样的契合决非偶 然，在某种程度上我们甚至可以说，市民社会理论、第三部门理论的兴起，都是在我国 社会转型背景下对国家与社会、对我国传统单位体制反思并力图进行变革的结果。正如 有些学者所言T949年以后中国进入了高度一元化的计划社会，（不仅仅是计划经济），严 格意义上的企业即所谓第二部门也消失了，当然也就不可能有所谓第三部
5、门的问题， 但现代化的逻辑仍在顽强地为自己创造条件。70年代末中国走上改革之路，开始向市场经济迈进，企业或营利部门应运而显，公民社会与第三部门的问题也再度浮出水面。而本文的研究正是在此背景下酝酿并出炉的。众所周知，高等学校是我国事业单位 中的一个重要组成部分，作为事业单位的一部分，高等学校的改革和发展究竟如何进行， 它要朝着什么方向走？这显然是我国高等学校及事业单位改革的重要内容之一而在这 样一个宏大的研究课题中，高等学校的法律地位无疑是一个核心的问题。高等学校法律 地位涉及到如何用法律规范高等学校，赋予其何种权利、义务和责任，如何看待它与政 府、教师、学生、社会的关系，调整它们之间的纠纷，以
6、及由谁并如何控制高等学校的 活动显然，这些问题都是我国80年代以来高等教育一直致力于改革或当下正面临改 革的主题。在这个意义上将高等学校的法律地位问题作为高等教育体制改革的核心问题 并不为过。一、中国高等学校法律地位的变迁中国现代意义的高等教育历史虽短，但却有一个久远的历史传统。中国的古典教育 典籍讲到：“玉不琢，不成器，人不学，不知道。是故古之王者，建国君民，教学为先。”“发 虑宪，求善良，足以溲闻，不足以动众；就贤体远，足以动众，未足以化民。君子如欲 化民成俗，其必由学乎！ ”“大学之道，在明明德、在亲民、在止于至善。”都是对我国 传统（高等）教育理想的写照。它强调（高等）教育的政治、社会
7、功能，对高等教育持工具 主义的态度，在管理上则强调政府控制高等学校。这与另一种关注高等教育的个体发展 功能，强调高等学校自我管理的传统很不相同。这种高等教育传统对我国现代高等教育 产生了重要的影响。近代从洋务运动开始，清政府认识到新式教育的重要性，开始设立各种专门学校。 之后随着洋务运动及洋务教育的失败，维新派登上历史舞台。他们希望开办学堂，培养 人才，实现维新变法。于是在此背景下,1898年京师大学堂成立，我国第一所现代意义 的政府举办的高等学校诞生。维新变法失败后，京师大学堂停办，但很快又于1902年恢 复，其办学宗旨在钦定学堂章程中阐释得很清楚;“无论何等学堂，均以忠孝为本， 以中国经史
8、之学为基，俾学生心术归于纯正，而后以西学其智识，练其艺能。务期他日 成才，各适实用，以仰副国家造就通才慎防流弊之意。”目的仍是要求教育紧密为巩固 封建统治服务，所以京师大学堂的课程乃由政府设置，学校的各种规章制度也由政府制 定。这所现代高等学校成立伊始就沦为政府的附属物。不过值得一提的是二十世纪初发 生的教育独立运动，其倡导者提出教育经费独立、教育行政独立及学术独立的口号，且 蔡元培先生还积极推动将教育独立的理想化为实践,在全国实行大学区制。虽然这次运 动最终没有达成预期的目的，但由于教育独立思潮在总体上重视教育的文化传递功能和个体发展的功能，这对我国传统白一“建国君民”、“化民成俗”的偏政治
9、、社会功能的 高等教育理想观是一次冲击。而他们要求政府放松管制，给高等学校以更多的自由，这 在我国的高等教育史上还是第一次。1949年新中国成立以后，政府实行统一集中的计划管理体制，对社会各行业进行直 接控制与管理，高等教育领域也不例外。教育行政机关不仅规定高等学校的宗旨，具体 任务，种类，设立与停办以及修业年限等原则性问题，而且决定高等学校内部的具体事 务，如系、学院、研究所的设立与变更，专业设置，教学计划与教学大纲的内容，考试 的组织、形式、评分，学生的入学、升留级与毕业，教师的任用等高等学校没有自己 的独立意志，只是政府的附庸，服从政府的指令和计划。1970年代末以来随着我国从计划经济向
10、有中国特色社会主义市场经济体制的转轨， 我国的政治、经济面貌发生了重大变化。1986年，中华人民共和国民法通则颁布， 该法专辟第三章对“法人”进行规范。以是否从事营利性的经济活动为标准，将我国的法 人分为两类：企业法人和非企业法人。企业法人是以营利为目的，从事经济活动的法人， 它数量最多，参与民事活动最多、财产流转数额也最大。非企业法人是主要从事国家行 政管理、社会政治、经济、文化等非经济活动、不以营利为目的的法人，它们同时也进 行某些必要的民事活动，成为民事活动的主体。非企业法人包括三类：机关法人、事业 单位法人和社会团体法人。机关法人是指从事国家管理或行使国家权力，以国家预算作为独立活动经
11、费，具有 法人地位的中央和地方各级国家机关。其主要特点是(1)主要从事国家行政管理活动；2) 拥有独立的经费；(3)依照法律或行政命令成立。事业单位法人是指从事社会各项事业、 拥有独立经费或财产的各种社会组织。其主要特点是：(1)从事广泛的以社会利益为目的 的活动；(2)拥有独立的经费和财产；(3)依照法律或行政命令成立。社会团体法人是由 若干成员为了共同目的而自愿组成的各种社会组织。包括除企业法人、机关法人和事业 单位法人以外的各类法人。其主要特点是：(1)从事营利性经济活动和行政管理活动以外 的其他社会活动；(2)依法自愿成立；(3)拥有独立财产或经费。且必须依法向有关机关 登记才可成立。
12、根据民法通则的上述规定，事业单位只要具备以下条件：(1)依法成立；(2)有 必要的财产或者经费；(3)有自己的名称、组织机构和场所；(4)能够独立承担民事责任。 则自其成立之日起就成为事业单位法人,可以独立地进行民事交往并独立承担责任。民 法通则的颁布第一次使那些经费、预算独立的事业单位包括高等学校)的法律地位在 立法上得到确认，具有重要的意义。但在民法通则颁布之时，由于我国经济体制改革的最终目标尚未确定，教育体 制改革才刚刚开始。在高等教育领域，改革的关键是改变政府对高等学校统得过多的 管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权加强 高等学校同生产、科研和社会其他
13、各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会 发展需要的积极性和能力。”高等学校尚不具备成为法人的条件，所以并未明确高等学 校的法律地位。直到1992年关于国家教委直属高等学校内部管理体制改革的若干意见 中，首次提出“国家教委直属高校是由国家教委直接管理的教育实体，具有法人地位。” 同年的国家教委直属高等学校深化改革、扩大办学自主权的若干意见再次强调要 逐步确立高等学校的法人地位”，但都仅是限于国家教委直属的高等学校。1993年中 国教育改革和发展纲要颁布，首次正式提出“要使高等学校真正成为面向社会自主办 学的法人实体”，高等学校的法律地位问题才被广泛关注。1995年，教育界期待已久的 中华
14、人民共和国教育法颁布实施，该法第31条规定：“学校及其它教育机构具备法 人条件的，自批准设立或者注册登记之日其取得法人资格。”首次在法律上明确提出高 等学校的“法人”资格。此后，1998年颁布并于1999年实施的高等教育法第三十条规 定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代 表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”这一规定与教育 法是一脉相承的，是对高等学校事业单位法人资格的再一次确认。二、高等学校的行政相对人地位及其权利高等学校处在复杂的关系网络中，其法律地位和相应的权利内容也是多方面的。从 不同的角度分析，高等学校有不同的法律地位，也
15、相应有不同性质和内容的权利。高等学校作为社会组织的一员，必须受到政府的某种程度的行政管理。当它接受政 府的行政管理时，高等学校就与政府之间构成一种行政法律关系。任何法律关系都是由 两个或以上的关系主体构成的。行政法律关系也是如此，它是由行政主体和相应的一方 构成的。行政主体是指依法代表国家行使行政权的组织，是实施管理的一方。而行政相 对人是指在行政法律关系中与行政主体相对的一方当事人,是指依法接受国家管理的个 人和组织，是被管理的一方。个人包括我国的公民及在我国境内的外国人或无国籍人。 组织包括国家组织、企事业单位、社会团体及其它社会组织，还包括在中国境内的外国 组织。我国有的行政法著作也将其
16、称为个人和组织或“相对人”。西方行政法则根据公、 私法的划分，将行政相对人仅看作被管理的对象，因而将其称为私方当事人”(a private party)。高等学校在此行政法律关系中的身份就是行政相对人。高等学校作为行政相对人的情况是比较常见的，我们可以从教育法中举出很多例子:“违反国家有关规定，向学校或者其他教育机构收取费用的，由政府责令退还所收 费用；”“违反国家有关规定招收学员的，有教育行政部门责令退回招收的学员，退还所收 费用；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。“学校及其它教育机构违反国家有关规定享受教育者收取费用的，有教育行政部门 责令退还所收费用；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”“违反本法规定，颁发学位证书、学历证书、或者其他学业证书的，有教育行政部 门宣布证书无效、责令收回或者予以没收；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的， 取消其颁
