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1、突发公共事件预防、应急机制建立的成本收益分析摘 要：随着我国经济和社会的快速发展，城市化进程的加快，人口和社会财富日益集中，突发公共事件频繁发生并其带来了巨大灾难，要求我们重视预防、应急机制的建立，促进社会经济与公共安全的协调发展。分析我国建立突发公共事件预防、应急机制的成本收益，对于我国突发公共事件预防、应急机制的建立有重要的作用。? 现代工程建设项目面对高度不确定的内外环境，项目应急管理对于企业实现长期稳定发展愈发显得重要。文章通过对突发事件的描述和应急管理的动态循环过程的分析，初步提出了项目应急管理系统方案，为项目应急管理系统设计提供了重要的借鉴，同时也为项目应急管理研究提供了新的思路。
2、 应急管理描述。突发事件（Emergency）是对出乎意料之外突然发生的、具有很大破坏性的事件的总称。项目突发事件（Proieot Emergency）就是在项目实施中未预料其发生且未做准备的，要求迅速做出决策的紧急事件及灾害事故。应急管理（Emergency Management）是一门应用科学、技术、计划以及管理于一体的学科，处理可能导致重大伤亡、财产损失或扰乱社会生活的一些极端事件。2003年“非典”事件令我国全国上下乃至整个人类社会如临大敌，2008年5月12日汶川地震让全世界为之震惊,还有杠杆我们美丽家园-玉树，让世界目光再一次焦距中国焦距我们西北。突发公共事件给人类社会造成巨大的灾
3、难和经济损失，有的甚至是毁灭性的灾难，已经受到普遍关注，各国纷纷建立预防和应急机制，防止和减轻灾难损失。2003年的“非典”事件让我国在极短的期间建立起我国突发公共卫生事件的应急机制。2007年8月我国制定颁布中华人民共和国突发事件应对法，建立了我国突发事件应对机制。我国建立的突发公共事件的预防、应急机制，如何以最低的成本投入获取最大的收益，实现预防、应急机制效率的最大化，是一个有待研究的课题。? 1.1 建立、健全突发公共事件预防、应急机制的“法律制度系统”成本分析?“法律制度系统”是突发公共事件预防、应急措施采用的法律和制度上的保障，它包括法律法规体系、预案体系和安全规划体系。“法律制度体
4、系”建立的成本由以下几个方面构成：?一是立法成本：法律法规体系是预防、应急措施采用的法律上的保障。国家通过制定法律法规建立统一的组织指挥机构，明确各部门、各机构在突发公共事件预防、应急措施中的责任，理顺综合管理体制；通过立法确定社会各界、公民在突发事件中的地位、责任、义务与权利，以确保社会体系在紧急状态下的稳定有序。SARS使我国快速制定了突发公共卫生事件应急条例，对突发公共卫生事件的预防和控制起到了规范和保障作用。2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了中华人民共和国突发事件应对法。不仅如此，各部门、各地方还针对特定情况，制定了实施细则，形成我国公共突发事件预
5、防、应急机制的法律法规体系，为我国各级、各类公共突发事件的预防和应急提供了基本法律依据。?二是应急预案建立的成本：应急预案是指用于指导应急救援行动的具体方案，包括突发事件的抢险、救灾、医疗急救、社会援助、信息传递等方案，是应急措施的重要组成部分。针对不同的情况，制定有效的应急预案，不仅可以快速整合社会人、财、物等各方面的关键安全资源，而且可以指导应急人员的日常培训和演习，保证各种应急资源处于良好的备战状态，还可以指导应急行动按计划有序进行，防止因行动组织不力或现场工作的混乱而延误事故的应急，降低人员伤亡和财产的损失。完备的应急预案，不仅包括针对不同的情况制定各种类型突发事件的有效应急预案，建立
6、预案库，还包括应急预案的定期演练与修订。?三是公共安全规划制定成本：随着经济和社会的快速发展，我国城市化进程加快，人口和社会财富日益集中，由此产生的公共安全问题日益突出。突发公共事件的频繁发生以及带来的灾难，要求人们加强对公共安全的管理，将公共安全规划纳入国家和社会发展规划范围，制定国家和各地方公共安全规划，克服人类经济、社会活动的盲目性和主观随意性，减少自然灾害事件的发生，使人的经济、社会活动符合自然规律，促进人与自然的和谐发展，促进社会经济与公共安全的协调发展。?1.2 建立、健全突发公共事件预防、应急机制“实体系统”的成本分析?“实体系统”是突发公共事件预防、应急机制的组织机构、物质和人
7、员的保障系统，包括组织指挥机构系统、应急保障系统、防灾设施系统、监测报警系统、物资储备供应系统和信息系统。? 2 突发公共事件预防、应急机制建立的收益分析? 突发公共事件预防、应急机制作为公共安全产品，其成本收益不同于私人产品。一是其成本支出的主要目标不是利润，二是在很多情况下，不能利用市场价格来结算。 突发公共事件预防、应急机制的收益不能直接体现为利润，而是体现为直接或间接的经济收益和社会收益。?2.1 经济收益的分析?突发公共事件预防、应急机制的经济收益主要体现为预防、应急机制建立，对突发公共事件造成的直接和间接经济损失的避免或减少，对社会正常经济秩序的维护。如果没有高效可行的预防、应急机
8、制，公共突发事件一旦发生，造成的直接和间接的经济损失将非常巨大。资料显示：我国每年因公共安全问题造成的经济损失达6500亿元，其中安全生产事故引发的损失共计2500亿元，社会治安事件引发的损失共计1500亿元，自然灾害造成的损失共计2000亿元，生物侵害导致的损失共计500亿元，约占GDP总量的6%，这些问题每年夺去20万人的宝贵生命。而且实际造成的负面效应靠这几个量化指标是无法表达的。又如，2003年的“非典”对我国经济的影响十分明显，对此北京大学经济研究中心的海闻教授有个粗略的估算：受非典影响，2004年旅游业的直接损失就高达1400亿元，加上间接损失，对经济的影响总额为2100亿元，但如
9、果把外国投资和对外贸易方面的影响考虑进去，其损失远远超过2100亿元。突发公共事件预防、应急机制的建立与运行，可以在突发公共事件发生之时，迅速采取应急措施，防止事件损害的扩大与延伸，将损失降到最小程度。而有些突发公共事件，特别是人为的突发公共事件，如果预防措施得当发生。?消除或降低突发公共事件对人民生命健康的威胁，维护人民的生命健康权利，这是预防、应急机制所产生的最大的收益。突发公共事件一旦发生，首先直接面临威胁的是广大人民的生命健康权利。例如在1976年唐山大地震中，短短的30多秒中，24.2万人死亡,16万人受重伤。我国地震灾害较为严重，20世纪发生的破坏性地震夺去了60万人的生命，近10
10、年在台风、暴雨、洪水等灾害中丧身的人数每年都有上万人。在谋求经济和社会发展的全部过程中，人的生命始终是最宝贵的。维护人民的生命健康权利是我国预防、应急机制建立的首要目的。突发公共事件一旦发生，预防、应急机制的启动与运行，可迅速整合社会资源，及时、有序的转移受灾地区的人，或采取其他必要措施，保障人民生命安全。?消除其他不安定因素对社会的影响。突发事件发生，如果缺乏应急机制，没有通畅的信息渠道，没有对公共秩序维护的措施，就会导致谣言四起，产生社会心理的恐慌，社会秩序混乱，甚至一些不法之徒还会乘机实施违法犯罪活动。如SARS蔓延的前期，由于相关信息和预防知识传递的缺乏，致使流言四起，造成公众心理极度
11、紧张，以致产生局部的心理恐慌，少数投机分子利用群众的恐慌心理牟取私利，扰乱社会秩序、制造极端事件。?树立我国良好的国际形象，维护国际声誉。突发公共事件的发生，是对一个国家政府在事件中的应变能力的考验，也是对政府的施政理念和管理体制的挑战。建立突发公共事件预防、应急机制，提高政府在突发公共事件中危机的应对和化解能力，以一个诚实、高效和负责任的政府形象，引导公众应对危机，不仅可以促进社会实现更加的团结与和谐，还可树立我国良好的国际形象，维护国际声誉。2008年5月12日汶川地震发生后，我国政府以人为本，采取快速、高效的救灾措施，赢得了世界的赞誉。反之，面对重大的突发公共事件，政府的应对措施不力或失
12、当，都会造成我国政府国际形象的破坏。?建立突发公共事件预防、应急机制需要投入很大的成本，同时也能产生巨大的经济收益和社会收益。我国在建立突发公共事件预防、应急机制过程中，应优化立法和制度建设资源，降低立法和制度建设成本；资源整合，优化机制，降低“实体系统”建设的成本；以预防为主、预防和应急机制相结合，最大限度减轻灾害损失；以人为本，实现收益的最大化；加强科技研究，为突发公共事件预防、应急提供有力的支撑；加强国际合作和信息沟通，借鉴各国有益经验，降低成本，增加收益，提高突发公共事件预防、应急机制效率。 譬如我们在工程建设项目突发事件的应急管理初级探索 项目应急管理动态模式。针对于建筑工程项目本身
13、的复杂性、多阶段性，将项目进行的全过程（项目定义阶段、项目设计阶段、项目实施阶段、竣工验收阶段、运营维护阶段）实行动态管理，将应急管理化分为：检测、确认、决策、执行、反馈、恢复和评价七个阶段，由这七个阶段的相互关联和逻辑性组建了动态突发事件管理模式，这个模式对建筑工程整个全过程和全过程的每一个阶段均实行动态管理。（1）检测。对突发事件的迅速反应依赖于早期对它的检测，通过监控潜在风险、获取有关信息来完成的。在工程项目的任一阶段内，都应对本阶段和该阶段前遗留下来的所有潜在隐患进行检测。检测的内容从纵向来说，包括工程过去的、现状的研究以及未来的预测；从横向来说，涉及到和工程直接相关的利益团体，间接相
14、关的外部集团以及政策变化等。（2）确认。如果检测出问题就须进入确认阶段，这个阶段的任务是分析、研究问题的性质和条件，并建立问题分析报告。若发现问题不足以伤害工程目标，返回到检测阶段。（3）决策。经过确认突发事件的存在，为了转化或遏止它的发生，就应建立一套应急方案。决策的挑战性在于突发事件的多样性和复杂性，这就意味着不可避免地影响工程的多目标系统。当目标之间发生冲突时，选择以目标优先级的选择方案。通过对突发事件的诊断，判断它的级别，决定了决策权应由哪个层次管理人员做出。突发事件若是由外部重大事件引起或重要性极高，应由汇集的主要领导做出；若是现场发生的局部隐患，通过检测和确认后，应及时将其化解或缩
15、小化。（4）执行。在解决应急方案的执行过程中，要建立健全的管理信息系统，分清各方责任和风险，同时考虑其他方面可能介入的阻力，进行有效地实施。（5）反馈。执行阶段同样伴随着反馈，此时不但应当及时得到执行的反馈信息，还应对执行过程中产生的新变化进行信息收集，研究潜在的变动。若有新的问题应重新进入到检测阶段。反馈回来的内容都是十分宝贵的，它将决策阶段预测不到的问题全部表现出来。（6）恢复。灾难性的突发事件往往造成对项目人际关系及物质上的伤害，对这种伤害必须进行弥补和修复，尽快使组织和项目回到正常的轨道上。（7）评价。突发事件为人们提供了深远意义的学习机会，它可以展现出组织内的弱点，而这些弱点恰好是在
16、常规情况下不易显露出来的。从这点说，它可以抛弃那些可能永远植根于组织内的、会引起突发事件的行为和过程，提高组织的效率，同时为以后应急管理提供宝贵经验。项目应急管理系统的建立项目应急管理系统的组成。项目应急管理系统包括预警系统、识别系统、实施系统以及评估系统。首先要建立应急预警系统，就是对潜在的突发事件进行监测、预测和预控，争取避免突发事件的发生。当面临无明显预兆的突发事件（如自然灾害等）以及预控失败无法避免的项目突发事件时，就要启动识别系统，分析突发事件的类型和级别，调动系统资源，拟定处理方案，并对方案的可实施性进行评估，选定实施方案。在实施过程中，要按照实施系统标准和要求，根据新的情况不断修订计划，灵活应对。评估系统旨在对突发事件进行总结评价，不断完善系统资源，提高项目突发事件预防能力和突发事件管理水平。应急预警系统的建立及措施。建立应急
