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1、海岸保育及復育方案（草案）行政院國家永續發展委員會秘書處中華民國98年7月20日目錄壹、前言2貳、當前問題分析3參、依據與目標8肆、實施期程8伍、重點工作8陸、預期成效57柒、經費需求59捌、執行與管考59壹、前言海岸地區包括近岸海域及濱海陸地，是水陸交接、生態豐富，具有多元發展價值的地區。據估計，全世界百分之九十魚蝦貝類生產於海岸地區；此外，海岸地區交通便利物流發達，自古以來曾造就無數港埠風華與璀璨的海洋文明。然而，由於海岸地區的多樣化機會與利基，此一區帶成為各種利用型態的相互競逐與衝突迭生的地區；隨著氣候暖化與海平面升高，海岸地區的災害風險也隨之升高，因此海岸管理及其永續發展遂成為國際諸多
2、論壇的關鍵議題。歐美先進國家對於海岸地區的發展尤其重視整合管理，甚至結合流域治理，朝向整合性流域與海岸管理的方向推動。台灣四面環海，海岸經濟、文化、景觀、生態等資源十分豐富，惟近年來海岸人工化、棲地破壞、污染髒亂及其永續發展等議題，引起各界廣泛的關切。多年來內政部營建署著手研擬海岸法、海岸法施行細則與整體海岸管理計畫，但海岸法遲遲未能通過，使相關法令欠缺法源而難以推動。在法源尚未確立前，營建署研擬了永續海岸整體發展方案，並於96年7月30日獲行政院以院臺建字第0960033754號函核定通過。該一方案旨為確保台灣自然海岸線不再損失，避免不當設海岸工程，衝擊自然環境平衡，同時為順應國際趨勢，確保
3、海岸永續發展；並以回復海岸自然風貌為願景，除擬具長期行動方針外，特別針對與海岸線關係最密切之漁港、海岸公路、海堤、觀光遊憩、海埔地及海岸調查規劃等6項，作為優先提列實施計畫之主軸，並研訂執行準則；其主要目的係供海岸法完成立法前，政府各部門研修訂及審議海岸地區各項實質利用計畫之最高指導原則。除此此外，營建署亦持續修訂民國73年及76年間公布之台灣沿海地區自然環境保護計畫，檢討修訂十餘處海岸保護區之範圍和管理事宜。由於永續海岸整體發展方案係以回復自然海岸為主之政策綱領，且僅針對六大議題予以規範；台灣沿海地區自然環境保護計畫之修訂，則只針對十餘處沿海保護區部分進行檢討，對於台灣當前極為緊迫、且可能跨
4、部會之海岸破壞問題仍欠缺關切與回應，爰邀集相關機關審慎研商後，擬具海岸保育及復育方案。本方案係基於尊崇自然、多元價值、綜合治理、再造利基原則，期以更全盤性之思維，針對當前急迫性之海岸破壞問題，由相關部會通力合作，分別擬定其具體改善計畫，並結合擴大內需相關計畫或實施構想，分年分期推動，期使台灣海岸生態回復生機、增益多元利用價值和提升國民福祉。貳、當前問題分析數百年滄海桑田的演變，以及近半世紀快速的發展，台灣海岸的生態與環境面臨日益增加的威脅和挑戰，海岸侵蝕、地層下陷、林帶破壞、棲地減少、濕地陸化、環境污染等情況屢見不鮮。在另一方面，我國海岸管理的權責頗為分歧，海岸立法在內政部營建署、海岸林管理歸
5、農委會林務局、海堤興建禦潮為經濟部水利署、海岸未登陸土地管理屬財政部國有財產局、走私偷渡防制則為海岸巡防署等，致使海岸似若三不管的邊陲地帶，是故強化整合管理實有必要。當前海岸地區的主要問題包括：一、海岸林更新維護問題海岸林為內陸之屏障，可穩定海岸線；對於微氣候有一定之貢獻，亦能提供無數生物棲息場所，對沿海居民之生命財產安全與農、漁業設施維護，均有直接之關係。惟海岸地區之地理環境與氣候條件特殊，造林成果維持不易，造林木常因強風鹽霧吹襲、颱風災害或遭風砂掩埋而受損或生長衰退，亟需更妥善經營管理及更新造林，並定期實施調查及經營管理檢討，方能發揮應有的防風保安功能。二、河口揚塵與河口保育問題由於氣候變
6、遷、水資源調配和河川地墾殖開發等原因，台灣部分河川（如濁水溪）基流量銳減，乾旱河床面積甚大，不但影響溪流生物存續與生態平衡，也經常遇風衍生揚塵問題，嚴重影響周邊城鎮之空氣品質，引發地方民眾高度關切。未來河口保育如何兼顧生態、環境、景觀和民生，必須審慎看待，研提具體的整合計畫。三、流域自然與景觀保育問題河川匯流入海，扮演自然的水文與生態廊道的功能。我國水利法側重防洪禦潮，過去治水也慣用硬性工法，缺乏自然為上的觀念，致使沿河生物動線阻滯、景觀僵硬與自然消失的情況。流域與海岸相互連結，生態與環境品質息息相關，很多國家海岸地區的劃設也以流域為濱海陸域的範圍，期使流域和海岸之管理併同思考。此外，美國在1
7、968年著手建立國家自然與景觀河川系統和通過自然與景觀河川保護法，迄今全國有38個州、166條河川共長11,000英里具有自然、文化和景觀的河川獲得保護。從生態、環境和美質，以及與海岸共生的角度，台灣河川流域內美質、自然度的維護、生態保育和民眾休憩品質應併同重視，並致力改善。四、沿海地層下陷問題台灣沿海部分地區因為超抽地下水，導致地層下陷，颱風豪雨或海水倒灌時，容易發生溢淹情形，且常積水不退，此一現象在雲、嘉、南、屏等縣分尤為嚴重，地方受害民眾深以為苦，亟待政府積極的改善措施。五、海岸侵蝕及水土鹽化問題海岸侵蝕是全球普遍的問題，海平面上升、河川建壩興堰、海岸人工設施增加都能使侵蝕狀況更加惡化。
8、估計台灣一半以上的海岸都面臨侵蝕問題，如果無法有效改善此一情勢，對於民眾生命財產安全影響至鉅。過去國內多採用硬性工法，可能產生以鄰為壑的結果，未必能徹底解決問題，因此有必要思考與持續研發新的工法（如人工岬灣）或規範（如退縮建築）。在另一方面，由於地下淡水補注日少，海水及淡水介面內縮，加上海岸侵蝕，使海岸土地及地下水鹽化的情況日漸嚴重，防風林枯萎，連帶影響海岸生物棲息，必須採取有效之對應措施。六、濕地保護問題濕地是生產力最高生態系之一、無數生物的棲地，也是在溫室氣體減量過程中扮演碳匯功能的重要環境，聯合國於1973年制訂了拉姆薩公約，積極保護國際重要濕地。台灣四面環海，擁有各種類型之濕地，但長久
9、以來面臨法源缺乏、主管權責不清、圍墾填埋和生態干擾等問題。過去相關機關雖公布實施若干計畫或方案，並對於濕地保育提出構想，然而我國相關法令和體制對濕地保護仍欠缺具體機制與作為，對於私人部門之參與也缺乏積極的鼓勵措施，將來仍難以周全地保護台灣沿海的濕地，因此應儘速研議和推動相關保育措施。七、自然海岸保護與景觀改造問題台灣海岸風貌獨特多變，北部為大屯山火山系統形成的岩岸灣澳，東部為歐亞板塊與菲律賓板塊交接的陡峭斷崖海岸，南部為珊瑚礁形成的墾丁半島，西南為沙洲、潟湖、河口錯綜的重要海岸濕地，西部則為平直沙岸，因此被葡萄牙水手譽為福爾摩沙- 美麗之島。但這些自然海岸景致逐漸遭到破壞，不當開發與過度人工化
10、，使自然風味逐漸消失。尤其，隨著沿海地區快速發展，台灣超過百分之五十的自然海岸線已經水泥化。由於突堤、消波塊和堤防等人工結構物造成地形與流場改變，對於許多海洋及海岸生物的活動和生命循環造成阻隔效果，影響到生物繁衍和生態系的平衡。鑑於自然海岸在生態保育、景觀品質、海岸穩定和親水活動等功能上，都具有重要意義。內政部過去數年來積極推動海岸景觀改善計畫，已有若干成果，未來仍應持續評選，逐步減少硬體建設，以改善與回復海岸美景，維繫生態平衡，並提升民眾生活品質。行政院於95年通過的永續海岸整體發展方案，其主張自然海岸零損失的保全政策，允宜持續推動與落實，並進而建立生態環境彌補（Mitigation）之機制
11、措施。八、海洋污染問題 海洋污染主要包括陸源性污染和海域活動所產生的污染。如臨接河川之市鎮廢水，港區內工商業活動所產生之廢污水，船舶廢油污水及廢棄物，港區疏濬等作業，都會影響海洋水質。雖然各有關機關已研訂多項措施，改善海洋之污染，惟海洋污染來源廣泛、多元與複雜，例如漁港水質與周邊環境，需整合漁民、漁村和漁港，進行總體規劃和具體改善，因此海洋污染問題未來仍有不斷改善之空間。九、漁港轉型利用問題台灣目前有225個漁港，隨著國際和社經情勢的轉變，有些漁港的營運績效已大不如前。225個漁港中177處僅初具外廓，規劃供作鄉里小型漁業使用，其中有27處僅有單條堤防或拖曳道設施，規模普遍偏小。受東北季風、颱
12、風及沿岸漂砂等作用，許多漁港之港口及航道常有淤淺的問題，影響漁業作業及船筏進出安全，有必要定期辦理疏浚。隨著政府推動沿海地區的觀光休閒，目前已開放20處漁港供遊艇停泊，部分漁港因地理區位優良，為提倡海岸及海域休閒活動，漁港發展應朝向活化及現代化之運用，故將檢討現有法令，研擬優先推動在鄰近大臺北都會區附近之縣市，選擇規模較大、設施較完善，且有多餘空間可釋出的漁港內增設遊艇停靠席位、釣魚區及加強岸上服務設施(例如多功能漁業服務大樓)，作為國人從事優質濱海休閒活動的空間。隨著國際和社經情勢的轉變，有些漁港營運績效大不如前。未來這些漁港是否轉型他用，甚至多元使用，維護管理又如何改善或轉隸，應進行評估研
13、究。漁港應該與漁民、漁村，甚至當地民間團體和中小學結合，並參考國內外較佳模式，有魄力地推動具體的轉型發展計畫。十、港都發展整合問題港都應有鮮明的海洋及門戶意象，例如澳洲雪梨港區與歌劇院，其色彩、造型和規劃，簡明流暢，海洋意涵強烈，故成觀光重鎮。愛台十二項建設中對於高雄海洋新樂園、基隆市的西三、西四碼頭建設均有所著墨，雖給地方注入活水，但港灣周邊相關計畫缺乏整合。例如，基隆港區的更新計畫，如能延伸到九份、金瓜石，整合成為海洋、港灣、科研、休閒的海洋科技與休閒園區，則更能促成港都的永續發展。台北港營運後，淡水河口相關的新市鎮、新遊憩區和遊艇港等周邊計畫進一步整合，勢必能提升其價值和發展潛力，因此高
14、雄港、基隆港、台北港、台中港、花蓮港和安平港等宜有因應新局，促進整體地區有秩序之規劃發展，以提升由海入台時門戶印象的品質。十一、海洋文化保存問題海岸、河口與港埠地區，資源豐富、經濟活絡，衍生出許多城市與地區的高度文明，保護海洋文化與水下文化資產已經成為國際間重要的事務。例如，聯合國教科文組織擬定了保護水下文化資產公約，歐盟和一些先進國家也紛紛制訂相關法規以保護這些珍貴資產。過去數百年來，台灣歷經西、荷、英、法、日、明、清等多元文化的洗禮，成就了一府、二鹿、三艋舺海岸港埠的盛世風華，周邊海域因為颱風海象與海域戰爭也擁有豐富的沈船遺址，海洋文化資產十分豐富，對於建構先民來台或古代東亞地區航海之歷史
15、圖像更具意義。此外，國內許多原住民部落（如蘭嶼達悟族）對於海域永續利用的傳統智慧，彌足珍貴。這些海洋文化如何維繫，水下文化資產如何強化保護，也面臨重大挑戰。十二、海洋政策與管理問題我國目前海洋事務的權責機關相當分散，以海岸管理為例，內政部負責海岸立法與海域兩法（中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法、中華民國領海及臨接區法）、環保署負責海洋污染防治、海巡署負責走私偷渡與海域執法、農委會負責漁業管理、經濟部水利署與部分目的事業機關負責海岸災害防護，其他相關機關尚包括農委會林務局（保安林）、經濟部工業局（海岸工業區）、財政部國有財產局（未登陸土地）等。權責至為分歧。行政院雖然於2006年通過永續海岸整體發展方案，追求自然海岸零損失之境界，但此一精神似未獲得從中央到地方之重視，海岸保育政策仍然不夠明朗。從空間規劃而言，近岸海域研究調查有限，潮間帶有待界定保護，各種使用也尚未完成詳實規劃。亦即，海岸的綜合治理仍有待努力。其次，將來如何整合海洋與海岸管理，都有必要進行深入研究與策劃，海岸保育及復育才有明確之依據。參、方案依據與目標 本方案秉持尊崇自然、多元價值、綜合治理、再造利基
