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1、国际与我国教育改革走向分析一、教育质量20世纪90年代以来,提高和保障教育质量一直是世界主要国家,特别是发达国家和地区,教育改革最为突出的主题。实际上,就教育质量这一主题而言,我们甚至可以追溯到20世纪60年代的世界教育改革大潮。可以说,教育质量问题一直是世界各国在教育改革和发展过程中都特别关注的一个重要而永恒的教育改革主题。这里有所变化的,是不同时代人们对“教育质量”的内涵及其与其他教育问题之间关系的理解和认识。就美国而言,教育质量可以说是60年代以来教育改革一直追求的最重要目标。进入90年代,教育质量仍然是美国教育改革中几乎压倒一切的主题。无论是1989年老布什上台不久即通过两党教育高峰会
2、议提出的六项“国家教育目标”,还是他1991年4月18日签发的美国2000:教育战略,教育质量都被置于重要的战略位置,包括“择校”政策、“特许学校”改革等,一系列教育改革措施都是围绕着提高美国中小学教育质量的主题展开的。1993年克林顿接掌白宫,教育质量的主题没有发生任何动摇或改变。季能等在美国教育成果国家评价中心1995年第22号报告中这样写道:“可以用来说明过去五年教育改革的主题词或许还是像绩效、成果和成绩这样的词语。对教育成果的集中关注源于人们对美国教育绩效日益增长的不满。”12001年小布什签署实施的不让一个孩子掉队教育改革法案,虽然强调了教育公平的问题,但教育质量仍然是其突出的主题之
3、一。细看这一法案的实质性条款,大量的规定都是以普遍提高美国中小学教育质量为首要目的的。譬如:其中规定美国公立中小学三至八年级学生到2004-2005学年都必须接受各州政府的阅读和数学两科统考,如果有学校连续两年教学成绩低劣,那个学校的学生就可以要求转学,学校经费将会相应减少;如果三年后教学质量还未改善,那么这所学校就必须支付学生的补习费用;如果连续六年不能提高教学质量,就要对该校进行人员调整2。其他国家的教育改革也都在不同程度上给予了教育质量以特别的重视。不仅发达国家重视教育质量的问题,很多发展中国家在重视教育普及的同时也特别关注教育质量的问题。潘迪在总结印度1994年11月开始实施的“地区基
4、础教育计划”的经验时,将该教育改革计划对学生学习的高度重视作为第一条经验,认为“地区基础教育计划取得成功的最重要的唯一的动力或许就是它明确强调质量和教室内的学习”3。从整个国际社会来看,教育质量自20世纪90年代以来也一直受到广泛关注。1989年11月第四十四届联合国大会第44/25号决议协商一致通过的儿童权利公约就以国际法的形式确立了儿童享受优质教育的权利4。2003年,联合国教科文组织在法国巴黎召开的教育部长圆桌会议将教育质量的重要性放在了优先地位上。最近发布的2005年全民教育全球监测报告全民教育:必须注重教育质量,将质量列为全民教育的六大目标之一。科尔克拉夫等人还在该报告中指出“质量是
5、教育的核心。它影响到学生能学到什么、学得怎样以及他们能从教育中得到什么样的益处”,“教育普及的成就在根本上取决于有效的教育质量”,并且认为“从根本上说,教育就是一系列从质量上加以界定的一系列过程及其结果”5。所有这些都反映了通过教育改革提高教育质量已成为当前国际社会的共识。教育质量是国际教育改革长期以来关注的焦点之一,但90年代世界教育改革对教育质量的普遍关注已经被赋予了一系列与以前不同的内涵。首先,与以前简单一味地强调教育质量不同,如今对教育质量的关注是以教育普及和教育公平为前提的。进入90年代以后,各国教育改革的指导思想都从传统的精英主义教育理念转变为全民教育的理念,对教育质量的强调都是有
6、前提的。这里的“教育质量”已经不再仅仅指学生中少数精英分子在学业上所能达到的最高水平,而是指以教育普及和教育公平为前提的普遍提高的教育质量。不仅业已普及义务教育的发达国家强调的是教育质量的普遍提高,而且普及教育任重道远的发展中国家也开始将教育普及和教育公平问题逐渐放在突出地位上;其次,从前人们强调教育质量往往只重视知识传授和学习的质量等,但今天所强调的教育质量已经上升到了提高人的综合能力和整体素质的水平。实际上,早在1972年,由曾担任法国总理和教育部长的富尔主持并提交联合国教科文组织的研究报告学会生存,就已经提出了“走向完整的人”的思想6。这一指导思想在全民教育1990年宗迪恩宣言和10年后
7、的达喀尔行动宣言中都有明确表述。同样,这些共识在世界主要国家教育改革中也得到了具体体现;第三,过去强调教育质量往往只关注课堂教学的因素,现在理解教育质量的认识框架已经有了很大的扩展。刚刚发布不久的2005年全民教育全球监测报告全民教育:必须注重教育质量在第一章中就专门探讨了如何理解教育质量的问题,并给出了一个理解教育质量的认识框架。在这个框架下,教育质量已经不仅仅局限于课堂中的讲授、学习和练习,而是包括了整体的学校办学模式乃至整个社会和国家的教育体系与制度。这是关于提高教育质量的一条更加全面的思路。教育改革也不再仅仅局限于课堂中的教学改革,而是超越课堂教学迈向了更加全面的综合教育改革的新模式。
8、二、教育公平如果说“教育质量”是世界教育改革一个经久不变的基本主题的话,那么教育公平就是一个最能突出表现90年代以来世界教育改革突出特点的时代主题了。国际社会1990年在泰国宗迪恩发表的全民教育世界宣言可以看作是这一方面的一个标志性文献。直到以新技术革命为标志的20世纪80年代,世界主要国家的教育改革还仍然是紧密围绕着尖端科技、知识精英和国家实力等展开的。进入以知识经济为特征的90年代,人们已经认识到国家的强弱、民族的前途和人类的命运,并不仅仅取决于少数精英及其所掌握的尖端知识,全民的知识水平和综合素质才是更加根本的决定性因素。在这样的历史背景下,教育权作为一项基本人权的重要地位得到了空前的重
9、视,教育公平的问题在教育改革过程中也成了一个十分突出的改革主题。进入90年代以后,教育公平问题在美国教育改革中的地位开始逐步凸显。在老布什1991年签发的美国2000:教育战略中,所提出的六项战略目标都体现了“全面”改善美国教育的思想,这与老布什在竞选中自誉“教育总统”以广泛争取选民的策略是相呼应的。这种“全面”改进美国教育的思想,在克林顿政府和小布什政府都被置于教育改革的指导思想之中。小布什政府的教育改革法案不让一个孩子掉队,就其标题就可以看出与1983年的“国家处于危机之中”有着不一样的倾向。这种倾向不仅表现在联邦政府的政策中,而且在各州的教育改革中也同样表现明显。肯塔基州1990年教育改
10、革法案的重要目标之一就是实现教育投入和产出的公平化,德克萨斯、加尼福尼亚、密西根等其他许多州也都实施了类似的教育改革。普林斯顿大学经济系的罗毅在一份关于密西根州1994年开始的教育财政改革的研究报告中,对该州实施这一改革计划前后有关教育财政数据进行详细分析,认为“这一改革计划在减少教育投入不平等方面取得了相当的成功”7。在进行90年代,教育公平这一改革主题在国际社会也得到了大张旗鼓的倡导。联合国教科文等国际组织1990年3月在泰国宗迪恩召开的“世界全民教育大会”发表了全民教育世界宣言,向世人宣示人类已经认识到“每一个儿童、青少年和成人,都应能获得教育机会以满足其基本的学习需要”。与会155个国
11、家达成共识,要在90年代结束之前普及基础教育和大力扫除文盲8。在此后的历次世界全民教育大会上,“满足所有人的基本学习需要”这一理念一再得到重申,并不断得以扩展。其意义从一般的普及基础教育逐步扩展到在种族、性别、年龄等方面所有人都平等地享有受教育权利,扩展到了面向所有人的终身教育体系和学习化社会的建构。在90年代,教育公平和教育质量这两个国际教育改革主题是相互联系在一起的,人们在关注普及教育的同时也没有忘记保障和提高教育质量。这一紧密联系在上述各个文献中都可以看到。联合国教科文组织等发起的“世界全民教育大会”历次宣言中都既强调教育公平又重视教育质量,并且越是到后来的文献中,普及教育中的教育质量问
12、题就越是受到更多的关注。三、协调政府与市场在教育发展中的作用“市场化”或“私有化”也是90年代以来国际教育改革的热门话题。有趣的是,理论界关于这类问题的争论似乎比相应的实际教育改革过程本身更加热闹也更为引人注目。对于这个改革过程,理论界有人称之为“私有化”,也有人坚持认为“市场化”是一个更合适的名词,还有人反对所有这些提法,认为它们都违背了教育的根本性质。尽管理论界的这些争论多多少少也影响了本国政府的相关政策,但纵观90年代以来世界主要国家教育改革的历程,市场在教育发展中作用的变化还是相当明显的。总体上说,很多国家都在教育管理体制中更多地引入了市场机制,试图藉此增加校际竞争,激活国家教育体系的
13、产出率和创造力,并由此达到全面提高教育质量的目的。但是,不管在哪个国家,我们都没有看到政府对教育的完全放任,实际上上述所谓的“市场化”或“私有化”,在一定意义上仍然可以看作是政府对教育发展的积极干预。回顾和分析90年代以来世界主要国家的教育改革,我们可以看到,那些被人们称作“市场化”或“私有化”的教育改革,实际上不过是政府在调整自身与市场在教育发展中各自的作用及其相互关系。美国教育改革在90年代以来明显地表现出了这种被称为“私有化”或“市场化”的倾向。最突出的措施当数将公立学校交由私营教育管理公司经营的“特许学校”改革了。到1999年秋,这一改革措施在美国36个州外加一个哥伦比亚特区获得了合法
14、化,其中有32个州已经实施了这一改革9。此外,学券制在部分地区的实施,也给了美国人更多的选择学校的自由。美国爱荷华大学教授莱伯威茨等在分析描述美国教育基本理念及其发展历程时,曾以“择校”作为90年代美国教育改革的一个标志性词语10。与教育质量和教育公平等问题一样,西方国家的教育市场化改革相当程度上也是源于选民的压力。有研究证明,一个政党要在这一方面讨好选民,无外乎采取加大教育投入、引入市场机制、增进学校之间的竞争等措施11。美国90年代以来推行“私有化”的教育改革,主要目的一方面是在教育领域为选民提供更多的选择自由,另一方面也是向选民宣示促使学校切实提高教育质量的决心。这种教育改革背后的动力,
15、与发展中国家通过“市场化”引入民间资本补充教育投资的动机有着明显的不同。90年代以来,这些被称作“私有化”或“市场化”的改革措施不仅在美国教育改革中到处可见,而且在世界很多国家的教育改革中也都以不同形式采取了这方面的改革措施。在澳大利亚,1992年10月维多利亚州新政府改革议程五大原则的第一条就是“在公共服务的提供中优先采用市场机制”12。通过由学校选择自愿参加的“未来学校”改革计划,该州调整了政府和市场在教育发展过程中的作用及其相互关系,提高了教育资源的利用效率。新加坡政府1987年实施了“独立学校计划”,1993年又执行了“自治学校项目”,允许将公立学校转为私立并继续接受政府资助13。我国
16、在90年代也采取了一系列鼓励和吸引民间资本投资教育的改革措施。除了涌现了一大批民办学校和民办公助学校外,近年来还出现了一些公立学校改用民办经营体制的转制学校。这一方面反映了引入民间资本补充教育投入的需要,另一方面也可以看出公立优质教育机构与民办教育机构争夺教育市场等利益博弈。以“私有化”来指称世界主要国家90年代以来采取的上述改革措施似乎确有不够准确之处,正如伦敦大学教育学院院长惠第教授所说的那样:“在英国以及世界其他地方,人们已经试图抛弃那种存在着由政府投资并提供教育的一个最好的制度的观念。但是,如果我们严格审视投资问题,我们就很难认为教育已经在相当程度上私有化了”14。无论我们用什么样的名词来指称这一改革过程,这样一种教育改革事实及其实际效应的存在是肯定的。发达国家政府试图通过这些改革措施提高本国教育系统的效率和为民众提供更加多元化的教育选择的目的也是非常
