论农村社会保障法律制度构建中的政府责任.

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1、论农村社会保障法律制度构建中的政府责任摘 要：农村社会保障法律关系错综复杂，政府、社会及农民在农村社会保障中 既有相应的权力(利)，也要履行一定的义务。行政法、经济法和社会法各自 具有独特的法律价值和调整对象，本文分别基于这三个法域检视农村社会保障 法律制度构建中的政府责任，考察农村社会保障法律制度构建中政府责任的越 位和缺位，反思政府在构建农村社会保障法律制度中所发挥的主导和基础作 用，提出在社会法视阈下政府应定位在承担法律制度构建、财政支撑和监督管 理之责任。关键词：农村社会保障；政府责任；法律价值 美国社会法学的创始人罗斯科庞德曾说过，“我愿意把法律看成这样一种社 会制度，即在通过政治组

2、织的社会对人们的行为进行安排而满足人们的需要或 实现人们的要求的情形下，它能以付出最小代价为条件而尽可能地满足社会需 求”。l(pl5 )传统的社会保障是一种政府行为，政府在社会保障法 制的构建中发挥着重要的作用。农村社会保障法律关系中存在政府、社会及农 村社会成员等相关主体，本文基于行政法、经济法和社会法视阈下重新检视政 府在农村社会保障法律制度构建中的责任，认为政府责任存在离位状态，应从 社会法视阈对政府责任进行合理定位。一、不同法域下农村社会保障法制中政府责任之检视1行政法视阈下的政府责任。行政法是一部控权法，2即规范行政权 力之法，通过规范行政权力的来源、行使等方式达到维护行政管理秩序

3、、保障 社会公共利益和公民合法权利的目的，它调整行政机关与行政相对人之间形成 的行政管理关系。行政法作为架构国家机构的基本法律，以维护国家利益为其 价值本位。3在我国传统计划经济体制下，农村社会保障的运行主要依靠 行政决定来实施和监管，其构建的农村社会保障制度具有浓厚的行政法属性， 政府颁布的农村社会保障政策和法规多是基于政治因素考虑，出发点在于维护 政治稳定，保障人民政权地位不动摇。这体现出国家行政权在社会生活中的极 度膨胀，超越了行政法的控权范畴。基于行政法的法律价值和调整对象，笔者认为，应重新检视政府在构建农 村社会保障法制中所应承担的责任。一方面，其具有一定的合理性和功效性， 通过现行

4、农村社会保障制度的推行可以发现，在国家维护农村社会稳定、确保 农业生产有序进行和保护农民最大利益这一 “三农”政策指引下，先由政府运 用行政权力颁布行政决策，后由政府推动实施，稳定了政治形势，具有极强的 功效，也取得了良好的效果。但这种行政决策缺乏系统的制度设计，是短期的 过渡政策，有很大的盲目性，如果不加以修正将会带来不利的后果。另一方 面，农村社会保障的行政法属性过浓，政府在实施农村社会保障政策过程中过 度运用行政权力，行政权力从决策到实施无处不在，使农村社会保障的社会本 位被异化了。构建农村社会保障法律制度重在保障农民的生存权，而不是扩张 行政权力的范围。显然，行政法视阈下政府责任的归位

5、在一定程度上有益于农 村社会保障法制的构建，但带来的弊端和矛盾也显露无疑。2经济法视阈下的政府责任。经济法的调整对象是国家在干预本国经济活 动的过程中产生的特定经济关系，以消费者为本、平衡协调和社会责任本位为 其核心的指导思想和基本精神。4作为弥补市场缺陷之法，社会整体利益 本位是经济法目标价值的核心，公平和效率是经济法目标价值的永恒追求。现 代社会保障法是在传统的农业社会解体之后，伴随着产业革命逐渐产生和发展 的，英国在17世纪初期颁布的济贫法是社会保障法的萌芽，1 8 8 3年 德国制定的劳工疾病保险法标志着现代意义的社会保障法的正式建立。而 经济法也产生于产业革命和社会化大生产遽变过程中

6、，与社会保障法的产生动 因和法律土壤是相同的，并且早期的社会保障法一直是经济法的子法，只是到 了后来市场经济高度发达时期，社会保障法才从经济法中割裂出来。我国目前的“三农”工作重点主要是发展农村经济，增加农民收入，改善 农民的生存环境。这必然要依靠经济法功能的发挥，政府运用经济法干预农村 经济活动，促进农村市场经济的形成、发展和壮大。因此，农村社会保障法作 为政府发展农村经济的配套经济法律规范，是农村经济发展的稳定器。笔者认 为，政府应充分运用经济法的国家干预职能，即农村社会保障法制的构筑和发 展必须服从经济法的价值追求，包括工具性价值和目的性价值。经济法的工具 性价值是公平、效率与安全，目的

7、性价值是可持续性发展，5而农村社会 保障法律制度的构建应服从经济公平、安全和效率的需要，服从于社会经济的 可持续发展，政府只应承担适度的责任。但由于经济法功能的局限性，政府仅 干预农村社会保障法律制度的构建是不行的，因为其并不能真正保障全体农民 社会保障权的实现。3社会法视阈下的政府责任。我国社会法概念是在2 0 0 1年全国人大九 届四次会议上正式提出的，后来学者们逐渐把社会法从经济法中独立出来，直 至官方（教育部）正式将社会法作为法学专业的必修基础课程，标志着社会法 已经与经济法、民法、行政法等部门法并驾齐驱，成为社会主义市场经济法律 体系的重要组成部分。社会法是从经济法中衍生而来的，它调

8、整与社会政策有 关的以社会本位为核心的一类法律关系及其运行中所产生的社会关系，6 它具有保护弱势群体合法利益、保障社会权利、促进社会和谐稳定发展等功 能，对构建社会主义和谐法治社会具有保驾护航之作用。法是维护正义的产物，正义首先是社会性的、抽象的，其次是具体的、现 实的，“正义是人类精神中最受尊重的理念，不管有无宗教信仰，所有的人都 援引正义，没有人敢公然摈弃正义”。7 社会法是实现社会正义之法，它 的提出对农村社会保障法律制度的发展具有重要意义，它使农村社会保障从“国家主导型”向“市场经济型”再向“社会型”演变，使农村社会保障发展 模式从“救济抚恤的恩赐式”向“配套发展的市场经济式”再向“基

9、本的社会 权利式”发展，8若农村社会保障法律制度的构建和发展充分体现社会法 的属性，使得农村社会保障法成为社会法的重要部分，则可以突破现行制度构 建中的诸多瓶颈，如资金筹集、待遇分享、制度运行等，使农村社会保障不再 是社会主义制度的优越性，而成为农民的基本社会权利和政府、市场的义务。 基于社会法视野，政府在构建农村社会保障法制中必须履行相应的义务，全面 介入和干预农村社会保障领域，对农村区域弱势群体进行倾斜式保护，切实保 障农民最基本的生存权。二、政府责任在农村社会保障法制构建中的离位1政府责任的越位。我国传统的行政法治理念认为，行政法的目的是维护 行政机关系统的正常行政组织管理行为，保障政府

10、机器的协调运转，建立和维 护稳定、良好的政治秩序。9(pl06 )这种思想在我国一直处于主导 地位，虽然后来行政法学者提出控权论，但从行政法实施效果分析，政府仍然 存在维护国家和社会稳定的执法思想，在社会保障制度的构建领域也不例外。 我国现行农村社会保障发展模式仍受到传统计划经济体制的影响，政府居于绝 对主导和控制地位，充分扩张了行政权力，依据行政法律规范推动农村社会保 障法律制度的实施。政府先是批准农村社会保障试点地区，然后推广实施，政 府决策的动机是促进“三农”事业发展，保障国家政治稳定，维护统治者政 权。这导致了政府责任在农村社会保障法律制度构建时的越位，政府包揽了一 切，以行政命令代替

11、了法律规范。这严重违背了社会主义法治理念，造成了一 系列弊端，如农村社会保障立法滞后，制度不规范，各地执行的社会保障法律 制度不统一，缺乏强制性、权威性及透明度不高，等等。政府介入社会保障的类型有三类：政府包办型、政府主导型和 政府不干预型。10政府包办型是在市场经济高度发达国家实施的福利社 会保障模式，在我国现阶段实施的农村最低生活保障、农村五保供养、农村养 老保险中有部分包办之嫌，这不利于提高保障效率，有损社会公平，在一定程 度上制约了农村社会保障法律制度的发展。农村社会保障水平并非越高越好， 而应维持在一个适当的水平，它应既保障农民最基本的生存权，又要激发其参 加劳动的积极性，避免形成惰

12、性。因此，农村社会保障法律制度构建中政府应 承担一定的责任，但责任越位会制约其发展。2.政府责任的缺位。越位是政府本不应该介入而介入，缺位则是政府本该 介入而不介入，越位和缺位均制约了农村社会保障法制的构建。政府责任缺位 主要表现在：首先是立法缺位。在现行法律框架下，政府制定的唯一一部社会 保障法律一一社会保险法中详尽规定了城镇居民的社会保险制度，而涉及 农民的社会保险制度则寥寥无几，很多地方授权国务院另行规定，国务院又没 有出台系统的规定，这导致现行农村社会保障制度是在无“法”的状态下构建 和实施的。其次，资金缺位。现行农村养老和医疗保障都是在农民本人自愿交 费时才享受待遇，而农民收入差距较

13、大，收入水平较低，很容易导致保障范围 不能真正实现全覆盖，所以各地公布的参保率均没有达到10 0%。再次，监 管缺位。农村社会保障法律制度的构建是一个复杂的系统工程，需要政府有力 地监管整个制度的实施和运行，实践中政府在监管农村社会保障运行中严重缺 位，如社会保障基金管理混乱，“社会保障年检”形同虚设，政府挪用社会保 障费用等现象普遍存在。农村社会保障法制在构建过程中遇到了诸多障碍因素，现实法律环境下农 村社会保障法制不规范，同一制度存在多个法律规范；法律位阶较低，多是以 地方性法规、部门规章形式出现；地区间立法差异性较大，由于经济发展不均 衡导致社会保障待遇差别较大；法律效力不高，司法机关很

14、难适用相关法律裁 判案件；法律责任缺失，违法责任人鲜有得到法律追究。在制度实施中农村社会成员参加社会保障的积极性不高，即使参保后社会保障待遇也得不到及时兑 现。对现实生活中大量存在的欠缴社会保障（险）费的行为，对非法挤占、挪 用保障（险）金的违法行为，法律不能及时地给予制裁，致使社会保障（险） 基金的运营处于严重不安全状态。因此，基于社会法视阈，政府应承担在构建 农村社会保障法制中的应然责任，只有这样，才能使农民充分享有规范的社会 保障权，促进农村经济的长远可持续发展。二、政府责任在农村社会保障法律制度构建中的归位基于社会法视域观察，在现行农村社会保障法制构建中，政府是首要的责 任主体，但不是

15、唯一的责任主体，政府、企业、社会和农民应该合理分工、各 尽其责，构筑“四位一体”良性互动的农村社会保障法制发展模式。据此，应 对政府责任进行重新归位。1法制构建责任。我国现行农村社会保障制度的推行主要依靠各级政府的 政策、文件，但时至今日，尚无一部系统完备的农村社会保障法。11现 有关于农村社会保障的法律规范主要包括：农村五保供养工作条例、关 于加快农村社会保障体系建设的意见、关于进一步做好新型农村合作医疗 试点工作的指导意见、关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知 等，这些都是由国务院颁布的行政决策或法规，显然与现代农村社会保障的法 律价值是不相符的。我们不并寄希望于很快制定专门的农村社会

16、保障法，但至 少应有规范的农村社会保障制度，政策并不是法律，不具有强制执行的法律效 力，经常受到国家经济、政治等变化因素的影响，这使得农村社会保障制度在 实施中常常无法可依。笔者认为，法的价值是对满足个人、群体、社会或国家需要的积极意义， 一种制度有无价值、价值大小，既取决于这种法律制度的性能，又取决于一定 主体对这种法律制度的需要，抑或该法律制度能否满足该主体需要和满足的程 度。要建立现代化的农村社会保障制度，实现社会保障的制度价值，必须依靠 法律，通过立法建立规范的农村社会保障制度，而政府是立法的主体，理应在 这方面承担相应的责任。我国宪法第4 5条规定了公民的社会保障权，为 农村社会保障法制构建提供了法律依据，但我国尚未建立司法审查制度，使得 宪法的依据在农村社会保障制度构建中沦为空谈。因此，政府应当以现有 的社会保险法为契机，履行其立法责任，制定社会救助法和社会福 利法，创造城乡统筹的社会保障法制