“十二五” 时期湖南区域协调发展战略.doc

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1、“十二五” 时期湖南区域协调发展战略党的十七届五中全会提出，要实施区域发展总体战略和主体功能区域战略， 构筑区域经济优势互补、 主体功能定位清晰的区域发展格局。 当前， 我省区域发展不协调、 城乡发展不平衡、 城镇化滞后的问题仍然存在。 省委九届十次全会提出， 按照优化提升环长株潭（3+5） 城市群、 加速崛起湘南、 扶植发展大湘西的要求， 优化空间布局， 发挥区域比较优势，促进区域协调发展。这将是今后五年我省实现跨越发展、 富民强省战略的必由之路。一、 区域协调是湖南科学发展的必然要求坚持以 “四化两型” 为引领， 统筹推进环长株潭（3+5） 城市群、 湘南地区、 大湘西地区协调发展， 是我

2、省深入贯彻落实科学发展观、 推动经济社会又好又快发展的崭新思路， 也是我省坚持在发展中转变， 以转变促发展， 推动经济社会走上科学发展的必然要求。1世界普遍高度重视的现实问题区域经济发展不平衡在世界各国都不同程度地存在。缩小地区差距、实现区域经济与全球经济协调发展， 既是各国需要着力解决的问题， 更是当前国际合作与交流当中共同关心的重大问题， 也1是我国在促进与改善双边或多边关系中所坚持的一个十分重要的策略。一方面， 世界各国都十分重视本国内的区域经济协调发展。 各国促进区域协调发展的主要内容，是进行合理的空间规划及特定区域的有效管理。在空间规划方面， 德国、 荷兰与日本等许多国家和地区都有比

3、较长的空间规划历史，如德国关于空间规划的法律最早可以追溯到1900 年的 萨克森建筑法 。在对人口过密地区、欠发达地区、 生态地区等特殊地区的管理方面，发达国家的主要做法， 是通过立法为区域协调发展提供坚实的法律基础和组织保障，通过实施控制、 鼓励等区域差别政策推动后发地区产业发展。 这方面最具典型意义的是美国的西部开发和国家公园管理制度。美国西部开发是世界上落后地区成功开发的典型；而它的国家公园制度是世界上建立最早的国家公园制度， 已有 130 多年的历程，经过多次革新，体制相对完善， 积累了丰富的管理经验，在美国自然历史文化资源的保护中发挥了重要作用， 目前， 美国国家公园系统共有20 个

4、大类288 个单位， 主要可分为自然区域、 历史文化区域和休闲消遣区域， 约占全美总面积的3.68%。总的看， 国外在促进各国内部区域协调发展过程中，不仅注重区域经济一体化， 更加重视区域经济、 社会、环境协调发展， 重在长期推进农业现代化、 郊区工业化、乡村城镇化等。另一方面，促进国际间的区域经济协调发展是国际合作与交流过程中的共同追求。 随着经济全球化进程加快， 各个国家之间的经济关系更趋紧密，同时，环境问题也成为影响各国经济社会发展、全人类共同面临的重大问题。 一个国家的经济发展模式对环境的影响不仅仅局限在一个国家之内， 而是跨越国界相互影响的，会在全球范围内产生后果。这就要求在全球范围

5、内坚持环境与经济协调发展，不断推进世界各国各地区之间的协调发展。于是， 原来，在一个国家主权领土范围进行空间规划的状况开始有所变化，出现了跨国的空间规划与跨国的区域协调发展态势。最典型的就是1999年提出的欧盟空间发展战略。在这个战略中， 突出了欧盟成员国之间的协作、 边境地区的规划、 问题区域的解决措施， 以及国家范围内编制的空间规划在重大基础设施（如跨国交通、 河流整治、 城市走廊） 等方面都进行充分的协调， 这样以寻求欧盟地域范围内平衡和可持续的发展。 针对这一国际新情况， 本着促进我国与世界各国的可持续发展，我国在各种国际场合下多次倡导与提议，敦促世界各国各地区之间积极加强国际间的区域

6、协调发展。早在2003 年 10 月在印度尼西亚巴厘岛召开的第九次东盟首脑会议与在泰国曼谷举行的第11 次亚太经合组织领导人非正式会议上，我国领导人胡锦涛主席和温家宝总理就首次具体阐述了中国积极促进亚洲发展振兴与和平稳定， “睦邻” 、 “安邻” 和 “富邻” 的既定方针， 郑重提出加强相互信任、 保持亚太地区稳定， 采取有效措施、促进经济社会协调发展， 推动相互开放市场、 健全多边贸易机制的政策主张。“十二五” 时期， 湖南的经济社会发展是在上述这样的国际大背景中进行。 “不谋全局者，不足以谋一域” 。要想使湖南的区域协调发展能够取得真正效果， 就必须顺应协调发展的世界趋势。2落实国家区域发

7、展总体战略的重要任务中国国情的基本特征之一是各地区条件差异显著、发展极不平衡， 有人把它概括为 “一个中国， 四个世界” 。在这样的国情背景下， 要实现我国整个国民经济平稳、 健康、 高效运行，实现全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的目标， 就必须努力实现区域的协调发展。 为了解决改革开放以来全国经济总体水平不断提高， 但3区域经济差异也随之扩大的问题， 国务院于 1991 年成立了国民经济和社会发展总体研究协调小组，在组织有关专家开展专题研究的基础上， 1994 年国家颁布实施了 “八七” 扶贫攻坚计划， 并公开出版了中国区域协调发展战略 。这一成果主要从服务于宏观决策的角度对全国区域经

8、济发展如何走向协调进行了深入研究，提出区域协调发展新的政策主张。1996 年， 国民经济和社会发展“九五” 计划和2010 年远景目标纲要 首次把 “促进区域经济协调发展” 作为一条重要的国民经济发展方针。由此开始， 区域协调发展成为区域经济研究的一个热点，也成了影响我国区域发展的重要指导方针。在这一经济发展方针的指导下， 一系列重大部署先后实施：1999年， 开始实施西部大开发的重大战略决策。2003年， 实施东北地区等老工业基地振兴战略。2004年， “中部崛起” 的概念被正式提出。从此，促进中部地区崛起， 成了中国促进区域协调发展总体战略的重大任务， 成了事关中国“经济社会发展全局， 事

9、关全面建设小康社会全局” 的大事。2005 年 10 月，十六届五中全会 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定把促进区域协调发展作为构建社会主义和谐社会的重大战略任务，同时还明确了促进区域协调发展的战略思路和主要途径。2006 年 3 月， 通过国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 ，首次确定了全国国土空间最新布局办法 “全国主体功能区” ， 以主体功能区建设为主要内容的新的区域协调发展战略基本形成， 确立了中国促进区域协调发展的四大板块总体战略， 即坚持推进西部大开发， 振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起， 鼓励东部地区率先发展。3 月27 日胡锦涛总书记主持召开中4

10、共中央政治局会议， 专门研究促进中部地区崛起工作。2007 年 2 月 15 日，在中共中央政治局第三十九次集体学习会上，中央领导同志专门学习了国外区域发展情况和促进我国区域协调发展。 胡锦涛总书记在学习会的讲话中特别强调，促进区域协调发展， 是改革开放和社会主义现代化建设的战略任务， 也是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的必然要求。2007 年 10 月， 党的十七大进一步明确要求 “按照形成主体功能区的要求， 完善区域政策，调整经济布局” 。2010 年 10 月， 党十七届五中会会关于 “十二五” 的 建议 把促进区域协调发展作为我国“十二五” 时期的重要战略任务。就我国当前情况而

11、言， “区域协调发展”的基本内涵至少包括四个方面内容：一是各地区人均生产总值差距应保持在适度范围。人均生产总值是衡量地区之间发展差距的重要指标，但也不能把推动区域协调发展简单地理解为缩小地区间生产总值差距。现阶段促进区域协调发展的主要任务，是遏制地区间人均生产总值差距扩大的趋势， 使之保持在可以接受的限度内；二是各地区群众能够享受均等化的基本公共服务。提供基本公共服务是政府的重要职责，而且这种服务不应因地区和人群的不同而有明显差异；三是各地区比较优势得到充分发挥。实现区域间优势互补、互利互惠， 是促进区域协调发展的重要内容。 只有各地区的比较优势充分发挥， 才能实现全国整体利益的最大化；四是各

12、地区人与自然的关系基本处于和谐状态。各地区经济发展必须充分考虑资源环境的承载能力，既要促进欠发达地区经济发展、 努力缩小地区差距， 也要做到开发有度、 开发有序、 开发可持续， 切实保护好生态环境。湖南省作为中部的重要省份， 落实国家区域发展总体战略，促进自身经济社会发展， 推动中部崛起， 责无旁贷， 任务艰巨。3实施主体功能区战略的内在要求推进形成主体功能区是中央关于 “十一五” 规划建议提出的要求， 国家 “十一五” 规划纲要进一步做了具体化， 明确指出： “各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力， 按照优化开发、 重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求， 明确不同区域的功能定位， 并制定

13、相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局” 。这就是众所周知的主体功能区战略。为进一步贯彻实施 “十一五” 规划中的主体功能区战略， 2006年10 月11 日国务院办公厅下发了关于开展全国主体功能区规划编制工作的通知 （国办发 2006 85 号） ， 要求各地区、 各部门开展全国主体功能区规划编制工作。2007 年 7 月 26 日又以国务院名义下发了关于编制全国主体功能区规划的意见 （国发 200721号）。2010 年6 月12日， 国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议， 审议并原则通过全国主体功能区规划 。 该 规划 在国家层面将国土空间划分为优化开发、 重点开发、 限

14、制开发和禁止开发四类区域， 并明确了各自的范围、 发展目标、 发展方向和开发原则。这是我国未来一段时期内必须坚持的一部重要规划。那么， 什么是主体功能区呢？ 实施主体功能区战略的意义究竟有哪些呢？所谓主体功能区， 是指基于不同区域的资源环境承载能力、 现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为具有特定主体功能定位类型的一种空间单元。划分主体功能区主要考虑水土资源承载能力、 生态状况，环境容量、 区位特征、 经济发展水平、 人口集聚6状况、 参与国际分工的程度以及军事的、 历史的、 民族的因素等。主体功能区可以从不同的角度来定义。从开发方式上， 可以定义为优化开发区域、 重点开发区域、 限制开发

15、区域和禁止开发区域四类。从开发内容上， 可以定义为以提供工业品和服务产品为主体功能的城市化地区，以提供农产品为主体功能的农业地区， 以提供生态产品为主体功能的生态地区等。 从层级上， 可以分为国家层面和省级层面。从这个意义出发， 以提供某类特定产品为主体功能，以提供其他产品为辅助和次要功能的空间单元， 就是主体功能区。我国推进形成主体功能区的目的是： 第一， 对国土空间的主体功能进行定位， 就是对陆地国土中的每一寸国土进行功能定位。空间单元多是以县为单位， 从而明确每个区域开发的内容。第二， 对空间的开发强度进行管制。 任何主体功能区， 都要确定一个开发强度， 不能把所有的国土空间都变成工业化

16、、 城市化空间， 都变成钢筋水泥为主的地方。第三， 对开发秩序进行规范。哪些区域要近期开发， 哪些国土要留给长远。 最终目的就是明确到 2020 年，我们的14 亿左右的人口、 60 多万亿的 GDP、 2.8 万亿立方米的水资源、 18亿亩的耕地， 在我们 960 万平方公里的国土是如何分布的，实现空间均衡， 即每一个区域的人口、 经济、 资源环境都大体均衡。勿庸置疑， 实施这样的主体功能区战略， 对于我国的经济社会发展具有多方面的重要意义：首先， 主体功能区战略有利于推动各地区间的协调发展。 在不同区域设置不同的经济、 社会发展目标， 因地制宜地利用本区域资源优势， 发展区域特色产业， 既能避免因同质化生产导致的恶性竞争， 又能发挥各自的比较优势， 创造出区域多赢的局面。其次， 有利于促进人与自然、 社会的和谐发展。推进主体功能7区建设是在科学发展观的指导下， 遵循经济规律和自然规律， 从政策上促进人口