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1、社区主导发展理论与实践述评孙同全1 孙贝贝2（1中国社会科学院农村发展研究所；2中国社会科学院研究生院）内容提要：本文对国内外社区主导发展（CDD）理论和实践进行了回顾，分析了各种观点及争论，认为CDD是一种提高扶贫效率和改善扶贫效果的有效机制，但是，其实际运行受到社区内外各种条件的制约，出现了运作机制的“黑箱”和“精英俘获”等现象，致使CDD的效果受到影响。CDD理论尚未超越经验层面，有待进一步抽象和提升。CDD体现了“以人民为主体”的价值理念，符合中国扶贫以及经济社会发展的总体战略和目标。在实践中不断调整和创新，应是CDD中国化的大方向。关键词：社区主导发展 理论 实践 述评一、引言“社区
2、主导发展”一词来自英文的community-driven development也有人将其翻译为“社区自主型发展”、“社区主导型发展”和“社区驱动发展”。（以下简称“CDD”），是20世纪70年代发展起来的一种经济社会发展模式。其核心思想是，在经济社会发展过程中，让普通民众当家做主，决定发展项目及资金的运用。这种方式得到了以世界银行为代表的国际机构在国际发展领域内的广泛应用，对扶贫理念和方式以及贫困社区发展和治理方式产生了广泛而深远的影响。21世纪初，中国将CDD引入扶贫开发工作中，取得了一些经验和效果。不过，中国扶贫工作的一贯指导思想是政府主导。CDD在中国能否适用，既是一个理论问题，也是一
3、个实践问题。没有扶贫对象积极主动的参与，就难以形成有效的减贫机制，也难以实现扶贫目标，从而影响社会主义新农村建设与和谐社会建设的进程。所以，中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）同时将“政府主导”和“增强扶贫对象自我发展能力”作为扶贫的指导思想和基本原则，提出“充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性，尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理水平和发展能力，立足自身实现脱贫致富”。中共十八大也提出“必须坚持人民主体地位”，要求全党发挥人民的主人翁精神，“最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家做主
4、”。因此，回顾和分析CDD理论及其在国内外的实践经验，有助于进一步揭示CDD的意义和内涵，有利于更好地将CDD应用到中国的扶贫实践中去，进而更好地推动中国贫困地区经济社会发展。二、什么是社区主导发展（一）社区主导发展的定义国际上对CDD有许多定义，按照被普遍接受的世界银行的定义，CDD是指将决策权和资源赋予社区成员及其组织，这些社区成员及其组织与能够回应其需求的外部支持性组织和服务提供者结成伙伴关系，为社区提供基础设施服务和社会服务等，组织经济活动，管理社区资源，为穷人赋权，提高社区发展能力和治理水平，加强对最贫困群体的保障（Dongier et al.，2002）。这些外部支持性组织和服务提
5、供者包括各级政府、非政府组织、私营部门等。上述定义有两个基本点，一是社区发展的资源，二是保证这些资源的控制权和决策权由社区掌握的一套制度。所以，刘胜安（2012）认为，CDD不是单纯的扶贫项目，其核心是加强农民的能力建设，其基础是农民的广泛参与，是一种尊重农民意愿、让农民当家作主、提升农民综合能力的机制。按照这一逻辑，社区只有掌握了资源的控制权和决策权控制权体现为占有，决策权体现为处置。，才能够主导本社区的发展议题和优先领域，并决定如何开展发展活动，从而实现社区的优先发展目标。（二）参与式发展方法的出现CDD是参与式发展和扶贫方法的一种。参与式方法起源于20世纪70年代的绿色革命。当时，推动绿
6、色革命的国际农业研究网络（International Research Network on Agriculture）发现，为了更好地增加粮食供给，解决农村贫困问题，应该将注意力从研究农田系统转向研究农村的实际环境和农户的需求，因为通过研究农田系统得出的解决方案往往有利于大型的公司化农业组织，而农户得不到帮助。农业科学家们发现，在研究中邀请包括农户在内的当地人参与，能够利用他们掌握的当地知识，在短时间内全面地分析农田耕作体系，从而能够快速确定发展的“关键障碍”，回应当地人的发展需求，从而大大提高减贫方案的针对性和有效性。这些强调要有当地人参与而不是仅仅依靠科学家的专业知识和判断的一系列工作方法
7、发展成为“参与式农村评估方法”（participatory rural appraisal，简称“PRA”）（沃斯，2004）。由于能够更有效地回应穷人的需求，越来越多的国际发展组织在农村发展项目的更多环节（包括项目设计和执行等）让穷人参与进来，以提高他们获得生产性资产的能力，这样便逐渐形成了各种参与式发展方法。这些方法也逐渐成为国际发展组织开展农村发展项目的重要战略和基本方法。（三）社区主导发展方法的形成参与式发展方法是在社区层面实施的。不过，当这种方法刚刚兴起时，发展项目的控制权和决策权却在社区之外，即在外部组织手中。随着实践的发展，这种状况不断改变。刘胜安（2012）根据社区成员在发展项
8、目中参与内容和参与程度的不同，将参与式发展分为三种方法或三个阶段，即社区参与发展（community-participation development，简称“CPD”）、以社区为基础的发展（community- based development，简称“CBD”）和社区主导发展（community-driven development，简称“CDD”）。其中，CPD是指政府在社区发展项目的规划、实施、运营与维护过程中充分听取社区群众的意见和建议，确保政府决策符合社区民众的意愿，但社区没有决策权；CBD是指政府将社区项目的规划、决策、实施运营和维护的决策权和控制权都交给社区，但项目资金仍由政府
9、控制，社区对项目的资金没有管理权；CDD则是指政府将社区项目的决策权和项目资金的控制权都交给社区，社区不仅能够控制项目的规划、决策、实施、运营和维护，对项目资金也拥有管理权。因此，刘胜安（2012）认为，CDD是参与式方法发展的最高阶段。可见，CDD方式是随着人类减贫实践的不断深入而形成的。三、关于社区主导发展的主要理论观点（一）社区主导发展理论的基本假设Dongier et al.（2002）在减贫战略全书（A Sourcebook for Poverty Reduction Strategies）中提出，CDD方式能够给贫困社区带来积极变化的观点有以下六点假设：第一，CDD对市场和公共部门
10、的活动形成补充，可以通过在地方一级高效地开发人力资本和物质资本而在短期内产生减贫效果。第二，CDD根据贫困群体所表达出的需要来提供服务，由此能增强这些服务活动的可持续性。由社区来管理发展投资可以降低成本，同时能更有效地利用资源。相比于由社区外的组织和人员建设的社区公共服务设施，由社区自己建设的公共服务设施的利用率更高，也能得到更好的管护。第三，CDD活动是根据社区成员的优先发展需要开展的，当社区在项目中也有投入并且有权力控制投资选择时，社区的需要能够得到更明确的表达，因此，这一方式比其他方式效率更高，效果更好。第四，CDD活动是社区自主开展的，许多社区可以同时开展，不受政府服务能力不足的约束，
11、因而可以相对更容易地扩大扶贫活动的范围和规模。第五，采用CDD方式能够提高穷人或其他弱势群体在发展中的参与机会，使发展更符合他们的需求，更具有包容性。第六，CDD方式将资源及其使用的决策权赋予社区，推动了社区的社会网络建设和能力建设，可以提高社区的社会资本水平，并能够即刻、直接地赋权于贫困群体。（二）社区主导发展的理论基础上述基本假设是世界银行在CDD国际实践的基础上不断总结出来的，国内有学者将这些观点用经典理论进行了解释。例如，简小鹰、刘胜安（2012）将CDD的理论基础归结为以下四种：需要理论、公共产品理论、公民社会理论和知识经济理论。需要理论的主要代表人物包括马斯洛、麦克莱兰和奥尔德弗等
12、。这些学者从不同的角度和层次分析了人的不同需要。马斯洛认为，人的需要有五个层次：生理需要、安全需要、社会需要、尊重需要和自我实现需要；麦克莱兰将人的基本需要归纳为三种：权利需要、归属需要和成就需要；奥尔德弗认为，人的基本需要可以归纳为三种：生存需要、相互关系和谐的需要和成长需要；马克思主义者将这些需要进一步归纳为物质和精神两方面的需要。CDD方式使社区成员（尤其是穷人）可以表达自己的需要，不仅满足了他们的精神需要，而且使发展活动也能够满足他们的物质需要（简小鹰，2012）。公共产品理论的主要代表人物是萨缪尔森和哈丁等。公共产品理论将产品或服务分为两类：一类是私人产品，即一个人对这一产品或服务的
13、使用会导致他人减少或无法使用，具有竞争性、排他性和可分性；另一类是公共产品，即每个人消费这种产品或服务不会导致别人对该种产品或服务使用的减少，具有非竞争性和非排他性。但是，公共产品存在着“公共地悲剧”的问题，即有限的公共资源会因使用不受限制而被过度使用，造成公共产品的供给和维护不可持续。在采用CDD方式时，社区成员由发展建设的旁观者变成了参与者，他们对所实施的项目会产生拥有感，这有利于增加公共产品的供给，并能加强对公共产品（例如道路）的长期维护（简小鹰、刘胜安，2012）。公民社会也被称为公民社会组织，是介于国家和企业之间的“第三部门”，由其成员自愿结合而形成，以保护或增进其成员的利益或价值，
14、例如非政府组织（NGO）、社区组织、工会等。中国社区建设的底蕴在于构建或培育中国的公民社会，而且社区建设已经实实在在地成为公民社会赖以形成的载体（李友梅，2007）。简小鹰、刘胜安（2012）认为，CDD也是公民社会理论在贫困地区的一种实践，因为在CDD项目中建立的管理组织是独立于村两委的具有一定自主性的自组织，CDD是一种低成本的自我管理方式，在一定程度上有利于形成村民的社会自我支持系统；同时，CDD项目注重社区成员平等、自愿地参与社区集体事务，赋权于村民；并且，在CDD项目的实施过程中，成员之间相互学习，互助互惠，增进理解，培养合作精神，挖掘潜能，体现了公民社会的价值取向与规范。知识经济不
15、是严格的经济学概念，是指建立在知识和信息的生产、分配和应用基础上的经济，是相对于现行的“以物质为基础的经济”而言的。传统的“生产函数”注重的是劳动力、资本、原材料和能源，认为知识和技术是影响生产的外部因素。而知识经济理论则认为，知识可以提高其他生产要素的生产能力，从而提高投资回报，使经济增长可以摆脱依赖资源的模式（OECD，1996）。简小鹰、刘胜安（2012）认为，农村信息流动不畅已成为农村综合发展的主要障碍，采用CDD方式可以让社区成员了解到项目以及村庄内外的信息，提高社区自我管理和发展的能力，最大程度地消除信息不对称，从而有利于保护他们的发展利益。（三）社区主导发展项目的运作机制1.逻辑
16、框架。CDD作为一种发展的干预方式，常常以项目的形式出现。项目的组成或阶段包括项目活动、项目产出、项目目标和最终成果。CDD项目在各个阶段包含着两个核心要素，即资源与制度。总的来看，CDD项目的作用机制就是通过在社会、市场和政府之间建立起一套制度，使社区成员在这套制度下运用各种资源（或称为资本或资产）来提高自己的福利水平（如图1所示）。这些资源既包括有形的资源，例如实物资源、金融资源、自然资源，也包括无形的社会资源、人力资源、信息资源、技术资源、组织资源，等等。这些资源和制度成为社区能力的有机组成部分。最终成果项目目标项目产出（即期成果）项目活动福利状况收入赋权服务增加或更加合理分配资源（实物、资金、人力、自然资源和社会资源）更好的制度（包容的、有凝聚力的、负责任的）制度建设资源投入
