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1、山西省农民工社会保障法律问题研究郭英杰1 安淑珍2 刘 鹏3 摘 要：解决好农民工问题是中央着眼于现代化和全面建设小康社会全局作出的重大战略决策。我省的农民工大致分布在建筑业、采掘业、服务业以及加工制造业等经济领域。但在现实中却存在着一个不容忽视的社会问题，政府虽然给农民工制定了许多的好政策，而我省农民工的社会保障参保率仍然较低。是什么因素影响着农民工的参保率并进而影响着农民工对社会保障问题的看法呢?具体的政策如何真正落实到位？针对这一问题，我们课题组进行了实际调查，采取了走访、集体座谈、农民工个别深层访谈、问卷调查等形式，搜集相关资料和数据，比较深入地了解了我省各地所颁发的与农民工社会保障问
2、题相关的规章制度、调查了农民工对这些保障政策的态度、也着重点调查了农民工的参保意识及参保者的可能受益状况。与此同时，我们以公民权为考察基点，在深入考察山西省农民工问题的现状下，从而提出了一些有现实意义的解决方案。在金融危机形势下，以农民工基本权利保障为基础，分析农民工社会保障的内容，提出农民工社会保障的法律保护网构建，以期对我国农民工社会保障制度体系的构建有所裨益。关键词：山西省农民工 社会保障 法律问题研究项目来源：2008年山西省软科学研究项目 （项目编号：2008041021）。1 郭英杰（1964-），女，山西平陆，法律系，教学副主任，副教授。2 安淑珍（1973-），女，山西忻州，法
3、律系，社会法教研室主任，副教授。3 刘 鹏（1981-），男，山西祁县，法律系，讲师。目 录1 山西省农民工社会保障问题之法理解析41.1 公民权视野下的农民工社会保障制度41.2 山西省农民工社会保障制度改革措施之法理解析41.2.1 我国经济法制逐步完善必然造成一定的现实矛盾41.2.2 户籍制度现状是制约农民工社会保障权利的重要因素所在41.2.3 以派生权利限制原生权利是农民工不平等境遇的根源51.2.4 认知渠道的狭窄导致社会保障制度缺乏应有的群众基础52 山西省农民工社会保障制度现状62.1 山西省政府采取的政策措施62.1.1 省政府及各职能部门的专项政策62.1.2 职能部门沟
4、通机制的建立72.1.3 政策的规范化倾向72.2 我省农民工社会保障政策执行过程中存在的问题82.3 山西省农民工社会保障制度问题的成因考察82.4 建立和完善农民工社会保障制度的现实意义92.4.1 解决“三农问题”，全面建设小康社会的需要92.4.2 实现社会公平、维护城市社会稳定的需要92.4.3 提高我国城市化水平的需要92.4.4 社会保障制度改革的长期目标的需要103 金融危机下农民工社会保障问题的分析与思考103.1 金融危机下农民工社会保障面临的新情况103.1.1 农民工失业日益严重，大量农民工被迫返乡103.1.2 农民工增收趋缓，生活水平明显降低103.2 金融危机下解
5、决农民工社会保障问题的总体规划113.3 金融危机下农民工基本权利的保障123.3.1 农民工的劳动权利123.3.2 农民工的基本经济权利123.3.3 农民工受教育权利134 金融危机下山西省农民工社会保障法律体系的构建134.1 农民工权益保障法律体系构建建议134.1.2 基础层次逐步建立与完善以保护农民工权益保障的劳动法律体系134.2 健全山西省农民工社会保障制度之建议144.2.1 工伤保险制度144.2.2 医疗保险制度144.2.3 失业保险制度144.2.4 养老保险制度154.2.5 生育保险制度154.3 山西省农民工社会保障的保护网构建建议154.3.1 作为社会管理
6、者的政府应在宏观上决策农民工的权益保障，在微观中协调农民工权益保障164.3.2 农民工应自觉地提高自身素质，团结起来维护自身的权益164.3.3 切实落实农民工社会保障法律的出台和实施164.3.4 探索农民工社会保障异地低费率移转制度有效实现途径165 完善山西省农民工社会保障的对策175.1 完善立法、规范法制，切实维护农民工权益175.1.1 完善立法，加强法制建设与监管力度175.1.2 规范法制，切实维护民工权益175.2 积极筹建农民工权益保障中心，健全农民工社会保障的制度网络185.3 完善劳动合同制度，实现网上劳动合同备案管理185.4 建立城乡一体的社保体系，彻底解决农村和
7、城镇社会保障差别，形成城乡一体化新格局185.5 鼓励农民工返乡创业，让返乡农民工成为新农村建设的生力军19前 言农民工社会保障体系的建立与完善与和谐社会的建设之间存在着非常密切的关系。如何搞好农民工的社会保障工作, 构建一个以社会保险为基础、以社会救助和社会福利为补充的农民工社会保障体系,对于维护农民工的基本权益、改革整个社会保障体系和维护社会稳具有十分重要的意义。我省的农民工大致分布在建筑业、采掘业、服务业以及加工制造业等经济领域。但在现实中却存在着一个不容忽视的社会问题，政府虽然给农民工制定了许多的好政策，而我省农民工的社会保障参保率仍然较低。是什么因素影响着农民工的参保率并进而影响着农
8、民工对社会保障问题的看法呢?具体的政策如何真正落实到位？针对这一问题，我们课题组进行了实际调查，采取了走访、集体座谈、农民工个别深层访谈、问卷调查等形式，搜集相关资料和数据，比较深入地了解了我省各地所颁发的与农民工社会保障问题相关的规章制度、调查了农民工对这些保障政策的态度、也着重点调查了农民工的参保意识及参保者的可能受益状况。与此同时，我们以公民权为考察基点，在深入考察山西省农民工问题的现状下，从而提出了一些有现实意义的解决方案。在金融危机形势下，以农民工基本权利保障为基础，分析农民工社会保障的内容，提出农民工社会保障的法律保护网构建，以期对我国农民工社会保障制度体系的构建有所裨益。1 山西
9、省农民工社会保障问题之法理解析市场经济体制改革的不断推进需要规范的人力资源的社会保障制度。在城乡二元制经济下，我国的农民工社会保障制度的建立尤其引人关注。虽然近年来各个省份也纷纷出台专注于该项制度的构建，但是实践效果并不理想。山西省在社会保障制度上虽然取得了一定的成绩，但是我们不能忽视现实中的矛盾，而这些矛盾的解决必然对社会保障制度改革有所裨益。1.1 公民权视野下的农民工社会保障制度虽然“农民工”这一群体存在了许多年，而政府对于其官方认可则是2006年，第一次对于农民工的构成做了界定。农民工包括两大部分：一部分是在家乡附近乡镇企业工作的“离土不离乡”的农民工；另一部分是离开家乡到外地去打工的
10、农民工，也称“流动民工”。2006年之后，各地规范文件中纷纷对于农民工进行界定，笔者比较认同2007年山西省出台的山西省农民工权益保护条例对于“农民工”的界定：农民工是指到城市务工或者在乡镇企业就业的户籍在农村的劳动者。在明确概念的基础上，我们进一步探讨农民工的公民权问题。1.2 山西省农民工社会保障制度改革措施之法理解析虽然全国各个地方对于农民工问题的解决都给予了高度的重视，对于农民工的政策都有一定的倾斜，但是从结果来讲，却收效甚微。究其原因，笔者认为以下几个方面是我们应该认真面对的。1.2.1 我国经济法制逐步完善必然造成一定的现实矛盾2008年的劳动合同法的实施，代表我国政府的保护劳动力
11、资源的决心，使得我国原先一直以习惯法存在的无劳工合同的旧有格局被打破。2008年开始实施的企业所得税法的调整，使得内外资同享国民待遇，对于外资而言，中国的劳动力成本已经不再低廉，一部分资本开始寻找更加适合自己生存的场所。我国正处于转型期，市场经济体制的确立为企业的发展提供了平台，市场主体在市场的引导下正在有序的调配资源，经营的规模仍然比较小，同时体制的转轨一段时间来适应，因此，金融危机的爆发使得社会保障制度的推进遇到前所未有的困难，如果不及时调整，必然对我国市场经济秩序造成一定的冲击。1.2.2 户籍制度现状是制约农民工社会保障权利的重要因素所在由于我国户籍制度承载了太多的附加功能，这些功能就
12、不仅仅是身份区别了，而这种身份上的区分现在又体现在法律制定之中的不平等。户籍制度在城市和农村之间筑起一道无形的墙，把农村人和城市人严格的区分开来，城乡之间人口不能自由流动，两部分居民适用两种不同的经济和社会待遇。我国农村剩余劳动力向城市流动，采取的不是世界各国在现代化的过程中普遍采取的劳动力和人口转移的方式，而是采取了农民工流动的特殊方式。而农村人口向城市人口转移的过程中最突出的问题就是农民工的下列权利得不到保障，包括就业权、取得劳动报酬权、子女受教育权等。这是一种变相的社会身份等级制，凭借这种不同的身份，城市居民就能享受到进城务工的农民无法享受的各种福利待遇和保障措施。1.2.3 以派生权利
13、限制原生权利是农民工不平等境遇的根源原生态的公民权是我们不可辩驳的权利，以此为基础才能理顺我国农民工的社会保障制度，但是建立在现实政治结构上的制度体系通常以下位法的形式设置各种门槛，从而在事实上冲击着上位法权利的实现。在我国社会转型时期，公民权和劳动权发生了密切的关系，而对于劳动权的种种限制成为影响公民权行使的重要障碍。就保护进城农民工的合法权益而言，涉及到的是市民权问题，他们应该享受与城市居民相同的身份和社会权利；而对城乡一体化来说，要让传统农民在身份、地位、价值观、社会权利等各方面与市民平等化，以实现城乡文明共同进步的社会变迁过程。只有平等、普遍地赋予公民权才能解决我国二元结构问题。但是实
14、际情形中，由于法律法规在执行过程中的种种限制，使得农民工权益无法得到维护，进而影响到其它方面的权利。1.2.4 认知渠道的狭窄导致社会保障制度缺乏应有的群众基础纵观这些年来农民工维权道路，我们不难看出，农民工在权利表达的过程中存在着多方面的问题。一方面是自身对于法律认知的匮乏，另外是社会和政府的漠视助长了农民工侵权行为的现状。首先，认知的匮乏。我国的特殊的政治结构下的农民在事实上是一种亦工亦农亦商的流动性很强的群体。从动机上讲，大部分农民工进入大城市是为了多赚钱，没有太高的要求。在现实社会中，我们可以设想，如果政府之手不能给农民工撑腰，那么作为雇用方的企业主在追逐利润的过程中，必然会这样或者那
15、样地逃避责任，使农民工在社会保障制度所设定的应得权利体系中利益受损，而政府与企业主在讨价还价中的无原则退缩，则更会助长企业主逃避社会保障责任的气焰。2 山西省农民工社会保障制度现状在对我省农民工社会保障问题进行法理解析的基础上,为了更好地掌握我省农民工的社会保障权益的总体状况,课题组深入实际,展开了全面的调查。在调查过程中，综合采用了摸底调查、问卷调查和典型调查等多种方法，通过面对面交流、深度访谈和有重点的跟踪研究，使我们对我省农民工权益保障的状况有了更为清晰、具体的认识，形成了关于山西省农民工权益保障的总体状况、工资权益保障、社会保险权益保障、劳动安全卫生权益保障、子女教育权益保障、就业培训和餐饮行业农民工权益维护状况等方面的专题调查和经验总结。2.1 山西省政府采取的政策措施十六大以来的五年中，山西省在农民工社会保障问题上无论从具体举措到制度建设、法律保障，无不显示出从未有过的力度和广度，这些努力使农民工的生产生活条件得到很大改善。2.1.1 省政府及各职能部门的专项政策2006年以来，省政府及有关职能部门，如劳动保障厅、教育厅、卫生厅、司法厅、建设厅等，出台了一系列惠及农民工的优惠政策，举行了四项大的行动
