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1、中国矿业法发展史综述http:/ 16:46:00 | 访问量：252 | 回复：1 字体:小大 颜色: 红 白 蓝 绿 黄 2007-08-15 来源(李显冬) 法律作为上层建筑的重要组成部分，是历史发展的产物，是随着社会经济基础的变化而不断演进的。离开历史的考察，就不能深刻理解：现行法律为什么会是现在这样一种状况而不是其他，这样一种状况是否会一直存续下去？也就是说，只有对法律发展的历史有了比较全面的把握，才能更好地理解并进而完善它。我们在这里回顾中国矿业法发展的历史脉络，也正是基于此。 中国矿业法的发展经历了一个极其漫长的历史。为便于考察，我们根据中国历史阶段划分的一般方法，将中国矿业法的
2、发展历史分为古代、近代和现当代三个大的历史阶段，予以分别的阐述。 一、 中国古代矿业法发展史述略 这个阶段从先秦有史以来一直持续到1840年鸦片战争前的清朝前中期。 中国古代矿业法的一个突出的特点就在于其法律形式主要是不成文法，即主要地以分散的矿业政策的形式存在。“古代矿业政策是伴随经济发展和社会对矿业的需求而产生的，又在很大程度上体现着（封建）统治者的意志。因此不同的历史时期有着不同的矿业政策。” 中国古代矿业立法，据目前已经掌握的古代文献记载，始见于周礼地官司徒一篇：“人 掌金玉锡石之地，而为之厉禁以守之，若以时取之，则物其地图而授之，巡其禁令。”这说明我国早在西周奴隶制时期，就出现了专司
3、矿业职能的机构。 春秋时期（公元前770年公元前476年）是我国由铜器时代向铁器时代过渡的时期，以生产工具为代表的生产力的伟大变革最终导致了我国由奴隶社会向封建社会的变革。战国时期（公元前475年公元前221年）则完成了由铜器时代向铁器时代的过渡，我国开始由奴隶社会步入封建社会。这两个时期的矿业政策最著名的当数管子中记载的齐所实施的“官山海”，即对矿冶制盐实行官营政策，并设有“铁官”。为保障该政策的实施，“管子还提出了一些禁令，如禁止私人煮盐：北海之众，无得聚庸（功）而煮盐。”，关于矿业的禁令，管子地数中记载：“凡是有矿产的山区，都要谨封而为禁。有动封山者，罪至死不赦。有犯禁令者，左足入，左足
4、断；右足入，右足断。”“但主张开采铁时，由政府按民七君三的比例，分配其赢利，以为开采者向政府交纳的矿税。” 其他各诸侯国也大都实行类似齐国“官山海”的盐铁国家专卖政策。 “秦国自商鞅时代（前356前338）便开始实行齐国的官山海政策，即所谓专山泽，兴盐铁。到秦惠王时（前337前325）便在咸阳、成都等地设置了盐铁市官和长丞”“秦昭襄王十五年（公元前292），在南阳设置了铁官。”“秦王政二十六年（公元前221）统一中国后，采取了一些具体措施：秦惠文、始皇克定六国，辄徙其豪杰于蜀，家有盐铜之利，户专山林之材（华阳国志）。”“秦始皇曾任用司马昌为主铁官，还有左采铁、右采铁等官，主管矿业。可见秦代的矿
5、业政策，也是官营民采，收取税利的政策。” 汉代的矿业政策时开时禁。根据汉书食货志的记载：“秦田租、口赋、盐铁之利，二十倍于古。汉兴，循而未改。”，即汉高祖刘邦建立政权后，承袭了秦代盐铁官营的矿业政策。到了惠帝、吕后和文帝时期，则实行盐铁开放政策，如文帝后元六年（公元前158年）就“弛山泽”，由国家和百姓共同经营矿业。汉武帝元狩年间（公元前122年公元前117年）鉴于增加国家财政收入的需要，又恢复了盐铁官营的矿业政策。“汉元帝初元五年（前44）曾一度废止盐铁官，到永光三年（前41），因财政困难又恢复盐铁官营。” 西汉后期王莽篡夺政权后，继续实行盐铁官营的矿业政策。东汉时期仍推行盐铁官营的矿业政策
6、，直到章帝章和二年（公元88年）四月正式宣布“罢盐铁之禁，纵民煮铸，入税县官”。但到了永元十五年（公元103年）七月，又复置涿郡盐铁官，恢复盐铁官营。 魏晋南北朝时期，由于战乱和长时期的分裂，加之金属的匮乏，政府多实行矿业官营政策，严禁私人开采和冶炼，但屡禁不绝。 隋唐时期，矿业得到了较快发展。“隋代矿业特点是全力发展铜矿，将铜矿的开发权收归国有。采取封建徭役制，征集劳动人民开采，主要是控制铸钱的资源。”“隋代对于盐铁等项，则无专营职责。” 对此，隋书食货志有载：“开皇三年正月，。先是尚依周末之弊，官置酒坊收利，盐池盐井，皆禁百姓采用。至是罢酒坊，通盐池盐井与百姓共之，远近大悦。”“括天下邸肆
7、见钱，非官铸者皆毁之，其铜入官。”“唐朝的矿业政策前后有些变化。武德元年放开盐铁禁令。太宗贞观初年和宪宗元和二年禁止私采银。乾元三年和德宗建中三年则实行盐铁专营。宪宗元和三年和十二年，又允许私采银、铜和金矿。在全国许多地方设有盐冶，专门掌管矿冶事业。” 宋代的矿业生产十分发达，其矿业律法也比较先进和完备。宋代在矿业管理机构设置上的创新在于打破了以往仅有中央和地方两级机构的管理体系，设立提点坑冶铸钱司作为管理矿冶铸钱事务的专职机构，从而形成了自上而下的三级机构管理体系。其中，中央矿业管理机构有三司之铁案、工部之虞部和户部之金部。探矿、报矿是矿业生产的前提，宋政府在组织专职机构和人员进行矿产勘探的
8、同时，还极为重视鼓励民间探矿、报矿，并给予报矿人矿产地的优先承买权。同时，亦明令禁止一些特殊场地的勘探和开采，以维护统治秩序和当地居民的利益。宋代矿业生产经营模式以招募制和承买制为主，汉唐以来的禁榷律法在宋代则得到了进一步的发展。 辽金的矿业显然无法与同时期的南宋相提并论，但也得到了一定的发展。根据辽史食货志记载，辽代的矿业“自太祖始并室韦（今黑龙江中游两岸地区）”并于此“部置三冶（开矿冶炼机构）”，在“东京（辽阳）置户部司，长春州（今农安北）置钱帛司”，后“太祖征幽、蓟（今河北北部），师还，次山麓，得银、铁矿，命置冶。”“太宗年间（927947）置五冶太师室，总领四方钱铁铸造。所以辽代以官营
9、矿业为主。为了保护铸币的矿业的矿产资源，辽代曾于开泰中（1016左右）禁止贩卖铜铁。” “金代为了铸币，也首先注重铜矿的采冶，并控制其外流或铸铜器。”“对于金银矿产，金代采取民采收税政策。” 元代的矿业较为发达，其矿业政策“与前代有同有异。相同的是矿产品基本上是实行任民采取收取矿税制度，即按年征收矿税，叫做岁课，这同宋代的岁课制度是一致的；而对于从事采矿的人员，则实行包采制度，根据需要，调拨一部分民户为从事某一矿种的采冶户，专门从事采冶。”“设总管府或提举司管理。至元四年（1267）设立诸路铜冶总管府，并制定条画（条例）五条，目的是保护官办矿场和恢复矿冶税收。在建康等地设立提举司，管理采金现场
10、。包采是由民户每年认购一定数量的岁课，包采指定地点的矿产。所得的矿，一般要以十分之三向政府缴纳。其中也有任民开采，官府从中抽分的。”“元初和中期，北方的铁矿多为官办，设提举司管理。大德七年（1303）定各处铁冶课，依盐法一体禁冶（禁止私冶）。” 明代的矿业有了进一步的发展，其矿业政策有如汉代“时开时禁”，“各种金属矿场（包括银场在内）都是屡开屡闭。” 为加强矿业、矿场管理和收税，明代特设布政司、金场局、银场局、银冶、铁冶所等机构负责处理相关事项。 清代是我国历史上最后一个封建王朝，其矿业及有关政策、法律均获得前所未有的发展。1840年鸦片战争成为清代乃至整个中国历史的分水岭，在这之前，中国长期
11、处于传统的封建社会；而在这之后，中国开始步入半殖民半封建的社会，近代史由此展开。清自1644年入关至1840年鸦片战争爆发前，在近二百年的历史中基本上延续了传统的封建矿业政策，即推行矿冶官营，禁止或限制私营。但随着商品经济的萌芽和发展，“对矿业的需求增大，清政府不得不有限度地放松了矿禁。” 此点，清史稿食货志有载：“清初鉴于明代竞言矿利，中使四出，暴敛病民，于是听民采取，输税于官，皆有常率。若有碍禁山风水，民田庐墓，及聚众扰民，或岁歉穀踊，辄用封禁。” 二、 中国近代矿业法发展史述略 通过上面对中国古代矿业发展史粗线条的阐述，我们可以发现中国古代的矿业法是零散而缺乏体系性的，也就是说，中国古代
12、政府在矿业管理方面是政策主导，带有很大的任性。中国真正意义上的矿业法的出现，是在1840年鸦片战争之后。 1840年鸦片战争之后，中国开始步入近代。随着国门的打开，传统自给自足的自然经济体系开始分解，商品经济在客观上得到了长足发展，经济基础的深刻变化决定了传统的法律必须作出重大修改。在这样的历史背景下，清末展开了打规模的修法立法运动。光绪二十四年（1898）十月清政府制定了矿物铁路公共章程二十二条，第二年又修正四条，这是中国近代矿业立法的开端，“其中主要内容为：分路矿事业为官办、商办、官民合办三种，但以奖励及保护商办为宗旨（第一条）；铁路公司可禀请开采沿线的矿产，矿业公司也可筑自矿区至最近海口
13、的运矿铁路（第四条）；明许路矿事业得招集洋股或举借洋债，但本国资本至少需占十分之三，矿山管理权应归华商（第九至十三条）。”“光绪二十八年（1902），由外务部奏定矿业章程十九条，仍保持利用外资开矿的宗旨。” 光绪三十年（1904）十一月，由商务部奏定矿务暂行章程，其主要内容包括：分别勘探与开采权、探矿权期限（1年）、采矿权期限（30年）、矿区面积、矿产税等。光绪三十三年（1907）八月十三日，清政府颁布了近代中国第一部矿业法大清矿务章程，并于次年三月十三日施行。该章程分正章和附章，“对矿区的地面、地下、矿界、矿税、地股、银股、华商、洋商，限制较周，尤其注重中国主权，华民生计，地方治理。” 宣统
14、二年（1910）八月二十八日，由农工商部会奏修改矿务正附章程，形成新的大清矿务章程，但因辛亥革命未及实施。修订的大清矿务章程较之原章程更加完备，其正章主要修改了矿务管理、矿商、矿权、矿照、勘矿、开矿、租税和中外合股等方面。 1911年孙中山领导的资产阶级民主革命推翻了清王朝，并于次年元旦建立了中华民国。南京临时政府没能维系多久，即转入北洋军阀统治时期（1912年1928年）。这个时期，北洋军阀政府制定了一系列矿业法律法规，其中最重要的一部法律是1914年北洋政府农商部制定的中华民国矿业条例，“它的制定奠定了中国现代矿业法律制度的基础”。 该条例由总则、矿区、矿业权、用地、矿工、矿税、矿业警察、
15、裁决诉愿及诉讼、罚则等九章和附则共111条构成。“矿业条例在中国矿业法史上首次明确提出矿业权概念，并确立了矿业权的物权制度；比较系统地规定了矿业权的性质与效用、矿业权的设定、变更、移转、消失与抵押的程序与条件；首次设置了矿业纠纷的国家机关仲裁和行政诉讼制度。缺点是有些条款不尽科学、系统，过于笼统和简单化，不便于操作。” 与该条例配套实施的法律法规有矿业条例施行细则、矿业注册条例、矿业注册条例施行细则。此外，北洋军阀政府还先后制定颁布了一系列矿业法律法规作为矿业条例的补充：矿务监督署分区规则、矿场警察局所组织章程、审查矿商资格规则、小矿暂行条例、修正特准探采铁矿暂行办法、矿工待遇规则、矿场钩虫病预防规则、煤矿爆发预防规则、探采煤油矿暂行办法等。值得一提的是，北洋军阀政府统治时期一直未放弃制定矿业法典的努力，1916年北洋政府农商部成立了修订矿法委员会，草拟了中华民国矿业法草案，几经修改，但终因战事和政局的变动而遭搁置。随着国民革命运动和北伐的胜利，北洋政权颠覆。1927年4月蒋介石领导的南京国民政府成立，中国由此步入长达二十二年之久的国民党政府统治时期。在法制建设方面，国民政府一方面大量沿用北洋军阀政府统治时期制定的法律法规，另一方面也制
