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1、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。央行支付服务“三农”对策研究 农业、农村和农民问题是我国经济发展过程中面临的战略性问题,农业现代化、农村发展和农民收入增加是确保我国经济腾飞的重要保障。改革开放以来,我国农村经济快速发展,但是农村普惠金融发展水平比较低，金融排斥问题仍然较为严重,表现为金融基础设施滞后、基础金融服务覆盖率和可得性不高、金融创新度不够、农村市场主体的基础金融服务需求仍然难以有效满足。从普惠金融的视角认识当前央行支付服务“三农”存在的瓶颈和困难,有助于立足更高的层面、更宽的视野,将农村支付环境建设纳入农村金融生态建设整体战略，以期更好地整合力量，形成建设合力。 一、普惠金融与支付服务
2、“三农”理论分析 02X年，普惠金融首次在联合国国际小额信贷年被提出。按照有关学者定义,“普惠金融体系是指能够有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系”。普惠金融具有几个基本特征:一是所有用户和家庭都能够通过合理的价格获得各种金融服务;二是具备健全的金融机构和审慎监管机制；三是能够提供长期有效的金融服务;四是提供服务的金融机构之间形成良性竞争氛围。由此可见,普惠金融体系的核心思想是通过法律、制度和机构的合理创新，让所有人特别是贫困人口平等地享受低成本、现代化的金融服务。 (一)“三农”是普惠金融的发展重点。金融排斥性是指大众特别是农民在金融体系中缺少分享金融服务的特征，致使弱势群体
3、没有多样化的方式或者途径与金融机构产生联系，并且在享受金融服务或者体验金融产品时存在种种阻碍。普惠金融正是基于破解这种金融排斥性的需求,竭力搭建一个普罗大众特别是弱势群体的金融体系。在我国,由于农村地区金融呈现交易频次低、农户习惯使用现金进行交易与结算的特点,加之金融机构设立网点的成本较高,基于投入产出比的考虑，商业化程度越来越高的金融机构不愿意在农村地区设立营业网点、提供金融服务,农户在很大程度上受到正规金融服务的排斥,日常生活中必要的金融需求难以得到满足。金融发展的“二元结构”特征明显,农村地区金融发展与城市地区金融发展相比呈现明显滞后趋势,由此可见，普惠金融的发展重点与关键在农村。何德旭
4、（202X)利用金融排斥解释了我国农村金融市场中供求失衡现象，认为正规金融机构对农村金融需求有较强的排斥性。田霖(22X)应用金融排斥理论分析指出，城乡金融的长期割裂导致农村经济和金融发展状况与城市的差距进一步拉大。刘士余(X)指出我国农村地区存在程度各异的金融供给不足以及金融基础设施匮乏的问题。 (二）健全的支付清算系统是普惠金融发展根基。金融拥有优化资源配置的枢纽作用,是现代经济的血液与核心,支持着实体经济的发展。其中支付清算在现代金融中发挥着基础性作用,支付清算体系是社会资金运动的“大动脉”,支付清算系统的安全稳定运行决定社会资金运动的安全和效率，并进一步影响整体经济活动效率。研究表明,
5、经济发展越快，社会经济活动及其参与者对支付清算体系运行质量要求愈高。其中，支付系统支撑各类支付工具的使用，为社会经济活动的运行搭建高效、便捷的资金运行通道,是整个经济金融活动的核心基础设施。建立和完善支付服务体系可以有效维护金融业稳定运行，提升金融资源配置效率，加快社会资金周转，满足社会公众快速增长的金融需求，因此,完善的支付清算系统是普惠金融发展的基础。邱云武和黄照影(202X)研究了宏观经济与大额支付系统资金流量间的内在关系，得出支付系统资金流量与gdp关联密切、与经济金融运行正向相关的结论。华艳丽和刘凤梅（2X)在实例研究巴彦淖尔市推广现代化支付系统前后的经济发展状况后得出,支付系统的推
6、广与应用对提升地区金融服务水平、改善经济增长状况起到了促进作用。李鹰和王祥峰（202X）通过实证研究得出支付清算资金量与p总量之间存在着线性相关关系的结论。 (三)支付服务创新提升农村地区金融包容性水平。通过高效便捷的支付清算系统,非现金支付工具的应用更加普遍,可以有效降低资金交易成本,减少现金流通,提高支付服务的效率和质量。随着信息技术的广泛应用和支付工具、支付方式的不断创新,卡基支付、手机支付和网络支付等电子支付手段广泛运用，新型支付工具和支付方式更加普遍,日常缴费、基金、保险、公益事业等各方面都离不开电子支付的使用,其扩大了金融服务的覆盖范围和受众群体，降低了金融交易成本,促进了金融包容
7、性水平的提升。geac（202）提出数字鸿沟（igitaldivid)的概念，其与金融排斥相辅相成,通过比较英国的atm服务与肯尼亚移动支付两者的费用差别,认为创新支付工具能够有效推动普惠金融的发展。ma（0X）研究发现，大多数农村地区人员无法得到正规性金融服务的原因主要在于人们大多没有稳定、正式的工作，养成了传统的现金支付结算习惯,在日常生活中与传统的金融机构没有过多的联系,但若优化农村地区支付环境,则可以增进农村居民与传统金融机构的沟通与联系,弱化信息不对称带来的影响，提升金融服务水平。焦瑾璞（20X)指出，移动支付的快速发展对金融工具创新和金融服务模式创新可能产生推动作用,从而破解农村地
8、区金融服务难题。郭新明（02)基于中国人民银行西安分行普惠金融推广的实践案例，指出应当通过改善农村支付环境，构建更具包容性的普惠金融服务体系，使得普惠金融服务具有更强的可获得性和效益性，从而更好地服务实体经济发展。 二、国际上普惠金融发展的成功经验 近年来，国际社会普遍重视普惠金融,很多国际机构都开始推行普惠金融理念。其中，墨西哥和巴西通过改善支付服务体系促进普惠金融发展,其成功做法值得借鉴。 （一）墨西哥普惠金融发展的做法和经验。一是构建普惠金融法律法规体系。墨西哥于202年签署玛雅宣言，承诺开展普惠金融，加快金融改革，完善金融法律法规,制定金融消费者权益保护的法律规定，落实玛雅宣言设置的主
9、要工作目标；完善监管法律法规，明确监管部门在推进普惠金融发展领域的主要职责。二是完善普惠金融顶层设计和工作机制。成立普惠金融国家委员会，委员会由财政与公共信贷部、银行与证券委员会等8个部门的代表组成；监管机构设立普惠金融部,专职推动普惠金融发展；成立保护金融消费者全国委员会、国家金融扫盲委员会等。三是健全支付服务体系和服务渠道。打造多层级的商业性金融机构,除正规商业银行外，设立三类非银行的小型私营信贷机构,优化金融服务体系；通过立法允许金融机构通过第三方提供服务，银行业机构通过与便利店、加油站、彩票销售点等零售业终端合作,在边远地区建立代理服务点，拓宽服务渠道。四是推动支付服务方式与产品的创新
10、。推广账户分级制度,将银行账户分为4级，每级账户在开户证明材料要求、开户手续繁简、账户开立方式、支付结算手段、存取款限额、办理业务类型等方面存在明显差异;此外,还着力提升弱势群体获得金融服务的持续能力。五是建立普惠金融统计分析与金融教育工作体系。建立专门的普惠金融统计体系,定期收集数据并发布年度报告;每三年开展一次面向全国居民的普惠金融需求调查,为政府决策和金融机构的商业模式提供重要的支持和指引；面向弱势群体定向推出“繁荣计划”，将金融教育与存贷款、福利发放与保险等列为同等重要的服务内容。 (二)巴西普惠金融发展的做法和经验。一是强化国家战略设计。巴西2X年成立全国普惠金融委员会(pnif)，
11、其工作目标主要是在全国范围内推广普惠金融服务,具体包括:提升普惠金融的可获得性;通过提升金融教育水平和信息透明度增强金融服务信息和消费者经济责任的可得性；提升金融适应消费者需求的能力。二是推广代理银行。代理银行是巴西中央银行针对缺乏银行分支机构服务的地区推广的一种补充性基础金融服务的方式。其规定,金融机构可与邮局、彩票投注站、汽车经销商等机构签订相关协议,通过这类机构的实体网点补充提供基础性的金融服务,弥补落后地区金融服务空白的缺陷。实行代理银行制度应当在巴西中央银行获得授权,服务范围限于中央银行授权的范围内，主要包括开立储蓄账户、存取款、转账支付等。该模式符合当地政治经济发展的需求,目前已覆
12、盖全国所有城镇,并且墨西哥、哥伦比亚、智利、秘鲁等拉美国家纷纷效仿。随着代理银行支付的推广,许多金融服务空白地区的居民能够顺利获得基础性金融服务。三是创新金融产品。2年起，监管部门开始推行账户分级制度，简化银行账户；简化开户程序和开户条件，创新金融产品,鼓励弱势群体使用个人账户,推广银行账户的使用。四是普及金融教育。在全国推广“金融公民计划”，强化公民金融教育,普及开户、储蓄、贷款等方面的金融知识，提升其对金融风险的识别和防范;增强金融消费者权益保护，加强消费者和金融机构之间的信息交流，促进二者之间的关系,为消费者特别是其中的低收入群体更加便捷地了解和使用金融产品畅通渠道。五是通报评估报告。该
13、国央行与财政部、农业部等部门合作，设计普惠金融指标体系,定期在全国范围内开展监测评估，摸底消费者需求；按年通报监测评估报告，并以此为基础创新金融产品，完善监管政策，优化金融体系。 三、普惠金融视角下央行支付服务“三农”的现状与问题 促进普惠制金融发展,可充分发挥金融配置资源和提高经济运行效率的作用,支持“三农”发展和消除城乡差距,挖掘农村消费潜力，促进经济结构转型和保证经济平稳较快增长。近年来,人民银行以农村支付服务环境建设为重要抓手，推动普惠金融发展取得明显成效。但当前央行支付服务“三农”还面临金融服务资源如何更好发挥作用、支付工具和产品如何更好得到持续有效广泛利用、金融排斥性如何得到有效解
14、决等主要问题。 （一）初步形成农村普惠金融法规体系，但法律环境仍不完善。近年来，面对农村地区普惠金融发展水平仍然很低的现状,我国制定了一系列促进普惠金融发展的政策法规。22X年,党的十八届三中全会通过了中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定,明确地提出“完善金融市场体系，发展普惠金融”的要求。22年，国务院印发了关于印发推进普惠金融发展规划(202202X年)，提出到22X年，我国要建立与全面建成小康社会相适应的社会保障和普惠金融体系。人民银行也相继制定了一系列的普惠金融政策措施,如推出农民工银行卡特色服务、银行卡助农取款服务、手机银行免费等优惠措施。但是，当前我国普惠金融法律环境仍然不健
15、全。主要表现在：一是法律层级较低。主要通过行政力量推动实施普惠金融相关政策，未制定专门针对农村地区普惠金融的法律规范，未建立农村普惠金融的总体框架和工作机制，推动普惠金融发展在各部门之间的统筹协调不足,政策连续性和一致性不足,资源整合效果不强,尚未形成各方协作推动普惠金融发展的合力。二是部分法律不符合农村地区普惠金融发展的需求。例如，目前助农取款服务点只能办理查询、小额取款、代理转账等业务,且每卡单日取款额度只有22X元,业务范围狭窄和取款额度已不能满足农村居民的实际需求。此外,金融管理部门尚未放开农村信用社发放信用卡的政策。金融管理部门对农村金融市场设置较为严格的考核程序和条件,未对农村地区
16、金融机构业务采取差异化的监管政策。三是农村金融服务站的法律定位不明确。农村金融服务站点由相关金融机构按照人民银行的要求设立,农村群众可以通过服务站办理业务，但其不是银行的金融网点。在实践中，农村金融服务站的功能越来越广，农村金融服务站点与银行机构网点功能具有一定的相似性，由于农户缺乏金融知识储备，容易造成误导;同时，由于各地服务站点名称和标准都不统一,更容易对农户造成误导。如果农户误将金融服务站点当作金融机构的营业网点,很容易造成法律风险。 (二）普惠金融可得性全面提升，但不平衡问题突出。农村金融服务衡量的一个重要指标即是覆盖水平，完善的金融供给是提供农村金融服务的基础条件，同时覆盖水平的高低很大程度上决定了“三农”获得有效和优质金融服务的可能性。人民银行通过不断扩大基础金融覆盖率,完善农村普惠金融服务体系，推动农村地区的金融基础设施进一步完善，基础金融
