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1、WTO案例研究：1998年海龟案 2001-07-16 1998年WTO上诉机关对海龟案的最终裁决，所涉及的不仅是用司法手段协调立法难以解决的WTO贸易体制与环境保护政策的关系，而且也给WTO司法机制的运作树立了一个成功的范例，从而成为国际贸易界、环境保护界以及国际司法方面讨论的一个经久不息的热点问题。一 历史背景：立法难题（一） 两起金枪鱼（Tuna/dolphin）案1991年第一起金枪鱼案起因于用现代拖网捕鱼技术，在太平洋捕金枪鱼时，把习性上与金枪鱼群结伴而游的海豚（dophin）也给捕杀了。按美国“保护海生哺乳动物法”（简称：MMPA），海豚是要保护的濒危物种。该法规定，捕鱼时顺带捕杀
2、的海豚要控制在一定数目，否则要予以制裁。lopl年美国法院依此法下令禁止墨西哥的金枪鱼及其制品进口，由此引发本案。墨西哥指控美国禁令违反了GW第11条禁止数量限制的规定；美国则援引第3条国民待遇条款和第20条“一般例外”的（b）和（g）项来辩护。1把产品与产品生产过程区别开美国辩解说，这种禁令对美国本国捕鱼业同样适用，因此本案应适用GATT第3条第4款，即“在影响其国内销售、公开发售、购买、运输、分配或使用的法律、规章与细节”等政府管理上，对进口金枪鱼与本国捕的金枪鱼一视同仁对待。何况这些禁令措施是在进口时实行的，按GATT附件九“关于第3条”的注释：“凡在进口的时间或地点征收或实行者”，应视
3、为属第3条所指的范围。专家组反驳了这种观点。“专家组注意到，进口数量限制与在进口时间地点采取的措施，两者是有区别的，”“第3条（以及对第3条注释）所包括的，仅是影响产品本身的措施”，而“MMPA（海生哺乳动物保护法）规定的是捕金枪鱼要减少顺带对海豚的伤害。不能把这种管理当作实行于金枪鱼产品本身，因为它并不影响作为一种产品的金枪鱼的销售。”因此，“专家组裁定：按MMPA规定采取的管理，并不是对第3条注释所包括的国内管理”（专家组报告第5.14段）。专家组这种把对金枪鱼捕捞过程（tuna harvesting），即产品的生产过程，与产品本身相区别的论点，涉及到环保法与贸易法相交叉中的一个法律难点，
4、因为造成环境污染（或生态破坏）的常常并不是产品本身，而是生产或加工产品方式（processes or production methodologies），外文简称PPM。由此，PPM也成了常见的一个专门术语。专家据此裁定：“禁止墨西哥的某种黄鳍金枪鱼及其制品进口，按MMPA规定所采取的管理，并非第3条注释所含的国内管理。”这就是说，美国引用第3条作辩护的理由是不能成立的。而应该适用的，是墨西哥指控理由中的第11条。专家组指出：“按美国海关法，鱼的原产地是捕鱼船的登记国（或称部旗国）。因此美国禁止进口的是墨西哥的产品。按GATT第11条第1款任何缔约方均不得对任何其他缔约方境内产品设置或保持禁止
5、或限制的规定，专家组裁定：依美国MMPA实行的禁令是不符合第11条。”2美国没有域外管辖权美国还引用GATT第20条“一般例外”中的（b）（g）项，认为禁止墨西哥金枪鱼进口是有法律根据的，即按（b）项“为了保护海豚生命”；按（g）项“养护可用竭的天然资源”。对第20条（b）项，“专家组注意到，这里提出来的基本问题是，第20条（b）项是否包括有保护那些在采取措施缔约方管辖之外的人类、动植物的生命与健康所必需的措施。对此，该项条文并没有明确的规定”，要从立法历史上作出分析。在回顾了从哈瓦那宪章到起草GATT的记录后，专家组强调指出：“该记录表明，第20条（b）项起草者们所关切的，集中在进口国管辖内
6、的、用检疫措施来保护人类、动植物的生命或健康上。”（报告第5.26段）“专家组认为，即使把第20条（b）项解释作允许对生命与健康作域外管辖（extrajurisdiction）保护，美国措施也不符合该项表述的所必需者的要求”。（第5.28段）关于第20条（g）项，专家组特别注意到该项规定中“关系到可用竭的天然资源，凡这类措施同限制国内生产与消费一道实施者”，并解释说：“只有该生产与消费在一国管辖之内时，该国才能有效地控制一项可用竭天然资源的生产与消费。这表明，第20条（g）旨在允许缔约方采取的措施，其主要目的在于在其管辖范围之内采取的”（第5.31段）“专家组认为，对第20条（g）项作出有域外
7、管辖的解释，若被美国接受，那么各个缔约方都可单方面地决定养护政策，对此，其他缔约方若不牺牲他们的GATT权利，便无法遵守。基于这种考虑，导致专家组反对第20条（b）项作域外管辖的论点，同样适用于第20条（g）项。”（第5.32段）这个全面判定美国败诉的“专家组报告”，不仅在1991年9月GATT理事会讨论时，未予通过，而且在全世界引起了激烈争论。3美国“迫使其他国家改变政策”由于美国禁止金枪鱼及其制品进口，涉及“中介国”金枪鱼制品的对美出口，1992年欧共体与荷兰（代表荷属西印度洋安特里斯群岛）提出同样内容的诉讼，专家组于1994年对第二个金枪鱼案作出裁决报告。在此诉讼中，美国提出了新的论点：
8、它保护其领土管辖之外的，东太平洋热带区海豚的政策，是基于对人和船只的对人管辖权，所以属于第20条（g）项允许的范围。对此，专家组裁决说，“美国实行的对原产国与中介国的金枪鱼及其制品的禁令，是强迫这些国家改变属它们管辖的人和事的政策，因为为了使之具有养护海豚效力，禁令才要求这种改变。”（第5.26段）“既然采取的措施是为了迫使其他国家改变政策，只有发生了这种改变该措施才能发挥效力，所以这种措施的主要目的并不是第20条（g）项意义上的养护可用竭的天然资源。”（第5.26-5.27） 最后，专家组指出：“本案所涉及的问题，不是美国保护与养护海豚的环境目标的合法性问题。问题是：在追求它的环境目标时，美
9、国能否采取禁止进口的贸易措施，使得其他缔约方在其管辖区内改变所实行的政策。”可想而知，第二个金枪鱼案的专家组报告也未在GATT理事会上获得通过。（二）两种观点激烈对峙 一石激起千重浪，两个金枪鱼案在国际社会引起了激烈的争论，唇枪舌战，对垒分明，互不相让。国际贸易界人士大都支持专家组裁决，指责美国打着环保旗帜实行贸易保护主义，称之为“绿色保护主义”。言词激烈者，称之为“绿色帝国主义”。争论的另一端，是大批环保人土，绿色和平主义组织，他们指责GATT专家组头脑冬烘，“把GATT多边贸易体制保护在与世隔绝状态”，置国际现实和世界潮流于不顾，无视环保和可持续发展的高尚目标。言词激烈者攻击说，“GATT
10、为环境污染者们用法律规则构筑了合法的天堂。”美国国会也异乎寻常地插进一脚。1992年8月6日，众议院以360票对0票通过一项决议，公开谴责GATT专家组报告的“错误”，要求总统“在乌拉圭回合中发起并完成一项谈判，务必使GATT与美国的保护海生哺乳动物法以及关于健康、安全、劳工环境法等保持一致，包括那些旨在保护美国地理边界之外环境的法律在内。”这两种似乎水火不相容的对立看法，我们从1992年联合国“环境与发展大会”所通过的里约宣言里，也能隐约地感觉到。该宣言第12条原则规定：“各国应携手促进一个相互支持的和开放的国际经济体制，这将使所有国家获得经济增长，更好地解决环境恶化问题。为环境目的的贸易政
11、策措施不要构成任意或无理的歧视手段，应避免单方面对进口国管辖以外的环境挑战采取行动。处理跨越边界或全球性环境问题，应尽可能基于国际共识。”（三）乌拉圭回合举步维艰由于观点对立，互不相让，给乌拉圭回合谈判带来新的难题：无法就协调贸易规则与环境需要之间的关系达成共同接受的法律规范。反映在乌拉圭回合的最后文件里，最主要的是，在建立WTD的协定的序言里，把原GATT序言里的“使世界资源得以充分利用”改成：“按可持续发展的目标使世界资源获得最佳利用，力求兼顾环境保护。”再者，在“技术守则”和“卫生检疫协定”里，增添了有限度的保护环境的内容，即把GATT第20条多年实践中从严解释形成的限制术语，如“所必需
12、者”等全都用进去了。此外，在“补贴守则”与“农产品协议”，把环保补贴列为“可允许的补贴”或“绿色补贴”。总之，外加的这些东西是很有限的。由于拟不出正面协调环保的专门规则，并为后来立法留下机会，在次一级形式的“部长会议决议”贸易与环境决议里决定成立一个WTO“贸易与环境委员会”（CTE），并由该委员会向1996年第一次部长会议提出一个包括“多边贸易体制规定与用于环境目的环境政策之间关系”在内的立法建议。但是后来在1996年WTO新加坡第一次部长会议上，仍未能提出立法建议。WTO在贸易环境的关系问题上作立法的困境，由此可见一斑。在近乎绝望的情况下，人们把目光自然地集中在WTO运转灵活且成绩辉煌的解
13、决争端机制上，指望在具体司法实践中趟出一条摆脱困境之路。恰好，不久就发生了案情与前两个金枪鱼案十分相似的“海龟案”。二 海龟案的基本案情和捕捞金枪鱼顺带地伤及海豚一样，用拖网渔船捕捞海虾时，也顺带地捕杀了习性上与海虾群居的海龟。海龟是一种珍奇动物，已濒临灭种。为此在1973年国际社会就商订的濒危野生动植物种国际贸易公约（CITBS）中就将海龟列为属最高级别保护物种。美国也在1973年制定了濒危物种法。为防止捕虾时顺带捕杀海龟，美国科学家发明了一种救活装置（TED）：在渔网装置栅栏，海虾入网，而把海龟挡在外面，十分有效，价格也不贵。为推广TED，1989年美国又在濒危物种法里增设了一个第609条
14、款，规定凡未能在捕虾同时放活海龟者，禁止该国的海虾向美进口。为实施第6o9条，美国国务院先后于1991、1993和1996年发布了几次“指令”，使第609条款具有了实施细则。这里对第609条款的规定，稍作介绍。在（a）项，条款要求美国国务院协同商业部“尽快发起与其他国进行保护海龟的双边或多边谈判。”在（b）项（l）中规定，1991年5月正日起，对伤及海龟的商业性捕虾，禁止进口；（b）项（2）规定，禁令不适用于有证明书的捕捞国，要求有两种年度证明书，细节在以后的管理“指令”中再作细节规定。第一种证明给予其捕虾环境，不会顺带捕杀海龟者。1996年国务院指令具体规定为三种情况：捕虾海域无海角出设者，
15、只用手工操作进行捕虾者，拖网作业区域没有海龟出没。第二种证明，有书面证据表明，使用拖网作业采取了与美国办法（装有放活设置）相似者。1996年国务院“指令”规定，所有向美出口的海虾，必须同时填报一个海虾出口商申请表，并出具由美国签发的证明件。1991年国务院指令中原规定第609条款先在加勒比大西洋西区各国实行，三年内逐步推广。1995年12月29日美国贸易法限令国务院于1996年5月1日前把禁止进口令扩展到全球。由于印度、巴基斯坦、马来西亚与泰国对美出口的海虾受到禁止，1996年10月8日他们先后与美国按WTO解决争端程序进行协商，未获结果，先后请求WTO设立专家组审理此案。专家组审理后作出的裁决认为，美国第609条款规定，违背了WTO自由贸易的规则，对多边贸易体制构成威胁（详见下文），也不符合GATT 1994第20条“一般例外”规定。并重申了前述第二个金枪鱼案关于“不能允许美国为保护海角等海洋生物而强迫别国采取某种政策。”专家组在结论中说：“根据以上裁定，我们认为美国根据其公法101一102的第609条款实行的禁止海虾及其制品进口，是不符合GATT 1994第11条第1款，按第20条也是不合法的。”1998年7月13日，美国提出上诉。上诉机关组成了以费里沙诺（Feliciano，菲律宾原最高法院院长）为首的三名“成员”组成的复审组，进行了复审。于1998年1
