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1、江门市新型城镇化“十三五”规划前 言改革开放三十多年来，江门市城市建设取得了巨大成就，城镇 化水平稳步提高，村镇建设发展迅速，城乡基础设施不断完善，人 民生活水平产生了质的飞跃。与此同时，随着城镇化发展速度的加 快，传统城镇化带来的问题也日益突出，如中心城区辐射带动作用 不强,市民化进程滞缓，建设用地利用粗放低效,城乡差距、地区差 距扩大，城乡基本公共服务不均衡，乡村地区普遍存在经济效益低 下、生态环境污染等问题。十八大以来，国家相继提出五位一体、新型城镇化、 “中国梦” 等战略思想，从强调经济增长转向统筹政治、经济、社会、文化、 生态全面发展。针对城镇化进程中出现的问题，国家新型城镇化 规划
2、( 2014-2020 年)、广东省新型城镇化规划( 2014-2020 年) 提出并明确了“一条主线、四大策略”：一条主线全面提高城镇 化质量，加快转变城镇化发展方式；四大策略以人的城镇化为 核心，有序推进农业转移人口市民化；以城市群为主体形态，推动 大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升城市 可持续发展水平；以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发 展潜力。这些政策的出台对于解决江门城镇化发展问题有重大指导 意义。根据十八大以来的政策精神与江门发展的现实需求，江门市新 型城镇化“十三五”规划从现状和问题出发，着重突出江门“十三 五”期间的城镇化建设的奋斗目标、定位与总体发
3、展思路，着眼于 I 江门在新型城镇化建设中的重大问题，具体探讨优化城镇体系、推 进公共服务均等化、提质增效及产城融合的工作思路，是未来阶段 引领全市城镇化建设宏观性、战略性、纲领性文件，也将成为制定各辖区市发展政策与年度计划等各类规划的重要依据。优化城镇体系。以现有城镇体系为基础，以协调、紧凑、功能 提升为原则，调整城镇空间格局，促进东部融合，加快西部协同， 优化中小城镇布局，形成规模适度、等级合理的城镇体系。明确城 乡划界，提升城镇发展区，保护乡村发展区，严守生态底线，通过 集约高效的土地利用政策有效控制土地开发。推进公共服务均等化。以自助、互助、共助、公助相结合为原 则，建立多元公共服务供
4、给机制，保障转移人口均等地享受教育、 医疗、住房、就业、社会保障等基本公共服务。引入生活圈的规划 理念，通过基础生活圈的资源整合、扩展生活圈的合作共赢、城乡 生活圈的统筹发展，打造多层次的城乡生活圈体系，利用生活圈建 设推进城乡一体化的公共服务建设。提质增效。以提升效益、循序渐进、协调发展为原则，划分城 镇片区、乡村片区进行分类整治。城镇地区通过旧城更新实现老城 区的整体优化，通过推动产城融合促进新城区的综合发展。乡村地 区通过乡村活化培育一批中心村，通过保障基本服务整合大部分基 层村，逐步开展空心村整治，推进充满活力的乡村重构。产城融合。针对江门实际情况，优化产业空间布局，提高农业、 制造业
5、、服务业的空间效益。以职住平衡为原则、以功能复合为思 路、以配套完善为路径，推动产城空间的功能提升，分类指引园区 II 建设，分项同步推进园区服务，实现城中有产、产中有城。江门市的新型城镇化规划，需要树立城乡发展一盘棋的观念， 促进城镇化建设扬长避短、优势互补、平衡发展、和谐共进，推动 江门市实现从经济导向转向以人为本、从粗放发展转向集约高效， 解决江门市未来城镇化发展动力问题、促进发展方式转变，推动江 门市成为珠三角西岸中心城市之一。 III 新型城镇化工作思路示意图 IV 目录1、规划背景 11.1 重大意义11.2 政策导向11.3 现状问题21.4 发展优势41.5 主要任务52、发展
6、目标 72.1 指导思想72.2 总体目标82.3 核心任务93、优化城镇体系 143.1 明确城乡划界143.2 优化职能结构163.3 推进体系建设184、推进公共服务均等化 224.1 保障转移人口基本公共服务均等化224.2 建设生活圈体系265、提质增效 325.1 总体思路325.2 城镇地区325.3 乡村地区365.4 空心村整治386、产城融合 426.1 总体思路426.2 构建产城单元体系426.3 推进产城单元融合467、制度创新 51 i 7.1 推进人口管理制度改革517.2 探索土地管理制度改革527.3 创新城镇化资金保障制度527.4 建立城乡生活圈配套制度5
7、38、组织保障 548.1 加强组织领导548.2 强化政策统筹548.3 完善考核机制54附：行动计划55 ii 1、规划背景1.1 重大意义在 2013 年 12 月召开的全国城镇化工作会议上，中央提出了 推进城镇化的新方针，强调了中国城镇化发展要“稳中求进”、努力 实现“人的城镇化”。次年国家新型城镇化规划(2014-2020 年) 正式出台，提出为实现“中国梦”，必须要对我国既有城镇化战略进 行优化调整，走新型城镇化道路，并将新型城镇化定位为我国现代 化建设的大战略和历史性任务。广东省在此基础上迅速组织编制了 广东省新型城镇化规划( 2014-2020 年)，积极探索符合广东实 际的新
8、型城镇化道路。在此背景下，本规划基于江门市的发展实际， 探索江门市新型城镇化的战略、目标及举措，通过新型城镇化规划， 旨在妥善解决城镇化中的一些历史遗留问题，提高城镇化发展质量， 促进江门城镇化与工业化、信息化、农业现代化“四化”同步，带动 江门经济社会持续健康发展。1.2 政策导向作为对新型城镇化的推进落实，近年国家和省、市政府积极进 行多方面的政策探索，为推进新型城镇化创造条件。具体而言，主 要集中在以下三方面：人口管理制度改革，推动农业转移人口市民化。国家层面，在 加快户籍制度改革的同时，已开始全面推行流动人口居住证制度， 推广与居住年限挂钩的基本公共服务供给机制，推进以公民身份号 1
9、码为唯一标识的人口信息管理制度。在广东省层面，则重点落实了 农业转移人口入户城镇和市民化的若干政策，如保障随迁子女平等 享有受教育权利、拓宽住房保障渠道、健全转移人口社会保障体系 等。同时，也建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，完善农业转移人口社会参与机制等。土地管理制度改革，促进人口集聚与土地集约利用。国家层面， 按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，积极探索城镇建设用 地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩、与城镇低效用地再 开发挂钩的激励约束机制；在坚持耕地保护制度前提下，允许农民 对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能， 改革完善农村宅基地制度等。在广东
10、省层面，重点推动土地财产权 的政策落实，特别是宅基地和房屋财产权，鼓励农民在自愿基础上， 出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益，推动合理 合法合规的土地流转和城市用地的集约化利用。财税管理制度改革，创新城镇化资金保障机制。国家层面培育 地方主体税种，增强地方政府提供基本公共服务能力；在完善法律 法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立了地方债券发行管 理制度和信用评级制度，通过多种渠道吸引社会资本参与城市建设。1.3 现状问题改革开放以来，江门城镇化建设取得了长足的发展，城镇人口 持续增加，城镇化率不断提高，经济总量实现跨越式增长，城市基 础设施也不断改善。与此同时也产生了诸多问
11、题，主要表现在以下 五个方面： 2 人口增长放缓，地区发展不均。2003 年至今，江门户籍人口 增长趋缓，常住人口规模增长也出现瓶颈。台开恩三市人口增速明 显低于东部地区，台山甚至出现常住人口减少的现象。常住人口城 镇化率则稳中有升，数值最低的台山市已达 45.05%。作为珠三角 的农业大市，较特殊的产业结构1 也导致全市的户籍人口和常住人 口城镇化水平与珠三角平均水平差距悬殊。年龄结构老化，劳动力流失显著。六普数据显示，江门市人口 金字塔为典型的减缩型结构， 60 岁以上人口超过 10%，65 岁以上 人口超过 7%。2003 年至今，社会从业人员总数先升后降，许多工 厂出现招工难现象，显示
12、出江门对人力资源的吸引力正在减弱，人 口发展形势不容乐观。人地矛盾突出，用地效益低下。从人口-土地城镇化协调度看， 蓬江区和江海区属中度失调地区，新会区和四市均属于严重失调地 区。城镇产业不断向城区集中，城区建设用地面积持续扩张，但人 口没有相应的迁移。全市单位建设用地 GDP 和二三产业增加值均 落后于珠三角平均水平。主城区辐射能力不强，服务设施布局分散。受限于经济发展水 平，以及市域内东西部缺乏快速便捷的交通，江门市主城区的辐射 带动作用偏弱。江门对周边镇区的辐射能力偏弱还表现在城市服务 设施布局比较分散，几大商圈分布离散，吸引力偏低，形象不强， 活力度不高。产城空间分离，园区生活配套不足
13、。 中心城区对重点园区的辐1 2014 年江门市第一产业增加值仍超过三次产业增加值总量的 8% ，而同期珠三角仅不到 2%。 3 射能力有限，存在钟摆式通勤，职住分离明显。园区内零售、住宿 和餐饮等传统服务业比重偏大，商贸、娱乐等现代服务业处于发展 滞后状态。传统的产业园区建设模式依然存在，工人住房供需不平 衡，居住环境质量不高，教育医疗社保等社会公共服务需求的满足 有限。乡村空间衰退，城乡差异显著。2010 年以来，江门市城乡收 入差距逐渐减小，在珠三角各市中仅略优于珠海和惠州，城乡统筹 任务仍然艰巨。空心村现象普遍，除江海区乡村处于低度空心化、 鹤山市乡村处于中度空心化水平外，大部分区市处
14、于高度空心化水 平，大量农业人口转向非农就业，农村居民点用地利用粗放，农村 空心化发展势头强劲。乡村文化设施、医疗卫生设施、体育设施、 社会福利设施等公共服务建设稳步推进，但服务资源有待整合，服 务体系有待进一步明确。1.4 发展优势江门城镇化发展有着巨大的发展潜力，应充分利用自身优势解 决城镇化发展中面临的诸多问题。江门区位优势突出，自然禀赋出 众，历史文化丰富，内生条件优异，发展优势突出体现在以下四个 方面：区位条件优越，水陆交通通达。作为珠三角西岸中心城市之一， 江门市濒临南海，毗邻港澳，陆路距离广州、珠海约 100 公里，水 路距香港 95 海里，澳门 53 海里，地缘区位优势突出。随
15、着江门大 道、中开高速、江罗高速、高恩高速、广中江高速、港珠澳大桥、 深中通道、深茂铁路和广佛江珠城轨等大型基础设施的建设，交通 4 条件不断改善，区位优势转化为发展胜势，成为江门融入珠三角城镇体系、统筹城乡协调发展的重要依托。产业升级转型，园区初具规模。江门是广东省“珠西战略”(建 设珠江西岸先进装备制造产业带)的策源地、主战场和增长极，先 进装备制造业、高新技术产业以及现代服务业的快速发展将逐步提 上日程。随着“一区六园”的发展壮大，产业园区建设将成为未来江 门城镇化的重要依托。历史底蕴深厚，侨乡文化独特。江门古来是府城所在地，拥有 马山、象山、学宫、尚书府、玉台寺、尊慈宫等多处文物古迹；也 是近代本土文化和外来文化的交融地；拥有梁启超故居、陈白沙祠、 陈少白纪念馆等名人故居和纪念馆。此外，江门侨民文化突出，侨 胞支援家乡建设。截至 2015 年底，海外侨胞、港澳同胞在江门市 投资兴
