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1、乡镇党政的运作方式及其性格的多重性我国目前的乡镇党政是从过去“政社合一”的人民公社制度演变而来的。本来，作为我国最基层的政权组织，它本身在计划经济年代的经济和政治职能并不强。但是，市场经济的改革大潮在实现社会利益主体多元化的同时，也逐渐强化了乡镇党政的实体地位，使它具有了自己独立的政治和经济利益。同时，由于其所处的特殊地位，在我国行政层级中所具有的特点，使乡镇党政也具有了自己特色的运作方式和性格的多重性。“党国”体制在乡镇我国的行政管理体制是典型的“党-国”体制。其特点是党处于管理体制的主导地位，地方政府的任何重大决策和干部任免都是由党组织决定的，政府则处于执行党的决策的从属地位。用通俗一点的
2、话讲，党是为执政服务的，这与美国的政党主要是为选举服务的特点形成了鲜明的对照1。乡镇政权作为我国基层的政权组织，自然秉承了这一自上而下的特点。但是，与县市以上的地方政权强调党政分开不同，在乡镇一级党政一般是不分的。这是乡镇政权与我国其他层级的政权组织最大的不同之一。可以说，在我国乡镇政权那里，干部在党委和政府之间的交叉任职几乎就可以说是一班人马，两块牌子，在我国较为鲜明地体现了“党-国”体制的特点。乡镇党政之所以呈现出这样的特点，原因大致有以下几个方面。首先，在乡镇一级，是行政工作主导的，鲜有纯粹的党的工作。每年，整个乡镇党政都基本上是围绕着经济发展、社会稳定、计划生育、环境保护、社会治安、民
3、政优抚、乡镇建设、基础教育、卫生保健、退耕还林等方面展开工作，党委和行政领导班子成员就按照这些工作进行分工，每个领导分抓一至几项工作，并不特别作党委和行政工作上的区别。虽然乡镇党委书记主管党政全面工作，但是从其实际的工作内容上看，他们所负责的也大都是行政工作。这样，党处于地方行政管理的主导地位，而乡镇一级又没有多少纯粹的党的工作，其结果当然就是党政不分了。乡镇党政在党的工作上的一个最重要的内容，是配备乡镇以下的干部。由于我国实行的是党管干部的原则，所以，乡镇党政在推荐、任命乡镇政府下属干部和各村党支部书记方面，起着重要的作用。这可以被看作是乡镇一级党的工作的惟一重要内容。其次，农村税费改革后的
4、财政硬约束，强制性地减少了乡镇干部的人数。我国乡镇党政的干部规模在税费改革之前曾经相当庞大。那时，有些2万3万人口的乡镇，吃财政饭的就有三四百人。但是，自2002年农村税费改革在全国展开以后，面对每年的巨额财政缺口，2乡镇党政不得不开始裁人。据笔者调查，到目前为止，这种釜底抽薪的措施已经使乡镇党政的干部人数减少了1/3，有的地方甚至减少了50%。乡镇党政干部职数的减少，大大增加了党委和政府之间的交叉任职。就是少数没有行政职务的乡镇党委干部，也都在实际上从事着大量的行政工作。这种税费改革后形成的财政硬约束，不仅对乡镇党政有着直接的影响，而且，也大幅度地减少了行政村的干部人数。目前，在人口规模3
5、000人左右的行政村，村干部的人数已经下降为5人，而且也都是党支部和村委会交叉任职。再次，这与辖区的规模较小、人口较少有直接的关系。我国大的乡镇人口有5万6万人，小的人口可能只有2千3千人。犹如在市场经济中小企业没有较细的分工一样，地域较小和人口较少的乡镇也不可能要求它们像省、市、县那样五脏俱全。这里明显有一个行政的成本问题。例如，在中央、省、市、县都有的政协组织，在乡镇那里就有的有一个政协小组，有的就干脆不设了。还有一个有意思的现象是，与我国中央、省、市、县政府大院森严壁垒形成鲜明对照的是，乡镇政府基本上是一个“不设防”的政府，老百姓可以随便进出，就像走访自己的邻居家一样。我们认为，这个特点
6、制度上的意义在于，“熟人社会”为地方自治提供了较好的信息沟通渠道，在保证当地居民利益方面避免了更多的信息不对称。乡镇的财政状况是理解我国乡镇治理问题的一把钥匙我国地方政府的主要任务，是向当地居民提供公共产品和公共服务。这同时也是我国地方政府治理的改革方向。那么，在财政方面就是要建立向居民提供公共产品和公共服务的公共财政。目前，我国大多数乡镇政府普遍面临着财政资源短缺的现实，这一表面现象虽然不是我国乡镇治理存在问题的总根源，但却是理解我国乡镇治理问题的入口。从我们2003年对安徽、河南两省的部分乡镇的调查来看，目前我国乡镇财政公共资源严重短缺。这种短缺不仅表现为我国农村税费改革前乡镇党政对农民的
7、“三乱”，而且表现为农村税费改革后乡镇财政的巨大缺口。例如，安徽省淮北市濉溪县的五沟镇2000年农村税费改革后的第一年财政收入就从原来的550万元锐减为330万元，可全年光发工资就需要500万元，再加上招待、研修、办公等公务支出，共需550万元，一年的财政缺口在220万元。濉溪县的百善镇2000年财政收入比1997年减收300多万元，在职在编人员工资只能发工资单的前4项（基础工资、级别、职务、工龄），占总工资的70%。这样，干部的工资从720元降到了510元。3在税费改革前的1998年，百善镇全镇农业税收入101万元；统筹款257万元；村三提款189万元；农业特产税123万元；教育集资93万元
8、；共计763万元。税改后的2002年，农业税收入412万元；副税78万元，共计490万元。从2000年开始，上级为农村税费改革专门的转移支付每年42万元，其中给村级组织是6.4万元。所以，就农业税这一块来说，百善镇减收273万元。如果再减去上级的转移支付，缺口则是231万元。在濉溪县的段园镇，镇里的干部向我们反映，由于税收分配不合理，从中央到地方，层层财权向上收。例如，原来归地方财政收入的企业和个人所得税2002年变为国家和地方对半分，2003年又进一步变为2：8分，镇里只能拿到20%。又比如，国税本来地方可以得到25%，但是淮北市又拿走15%，只剩下10%归乡镇所有。所以，现在是：国家财政喜
9、气洋洋、省里财政蒸蒸日上、市级财政基本持平、县区财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹喊娘。4在河南省新密市的关口镇，这个人口1万人，吃财政饭的政府工作人员只有34人（包括外聘人员）的镇，2003年111月的财政收入是886,047元，实际可支配收入只有309,110元，并且没有任何转移支付。到12月中旬，该镇已经欠发干部工资4个月，虽然镇主要干部每个月的工资还不到800元，一般干部的工资不到500元。5公共财政资源严重短缺的直接后果是由乡镇党政提供的公共产品和公共服务的能力极为低下。百善镇政府有85人吃财政饭，其中公务员40人，站所34人，计生办11人。2002年他们在一些方面的具体支出为：分流下岗
10、18人，拿70%的工资；离退休80多人；老退伍和荣誉军人费50万元；他们的医疗费20万元；镇卫生院12万元；计划生育50万元；办公费每月2万元，全年24万元；教师工资512万元。百善镇在濉溪县是一个比较富裕的乡镇，它地处交通要道，集市已成规模，又有不少个体私营企业，所以负债额比较小，只是由于修路和建设工业园区有隐性债务50万元。同时，这里的预算外收入也有几十万元，可以略补预算内的资金缺口。就是这样，这里在支付了教师和干部的工资后，也只有188万元用于其他方面。如果再去掉50万元的办公费、招待费、交通费、通讯费，就只有15.3%，约138万元用于镇的公共产品和公共服务方面了。段园镇2003年财政
11、支出安排260万元，主要有：科技费5万元；支农支出5万元；农林水事业费9万元；文体广播事业费20万元；教育事业费3万元；卫生事业费（含公费医疗支出）13万元；其他部门事业费30万元；抚恤和社会福利救济事业费45万元；行政事业单位离退休费22万元；行政管理费66万元；其他支出（含村级转移支出）37万元；总预备费5万元。6在笔者调查的浙江省象山县的西周镇，这个2003年财政收入将达到9000万元以上，镇财政可支配资金2740万元的富裕镇，2003年给镇3个卫生院的资金为39万元，救济、抚恤和低保的支出只有63万元。7新密市的关口镇由于给干部发工资的钱都不够，所以每年给镇卫生院的经费只有1万元，低保
12、和抚恤部分必须由乡镇配套的资金，就只能等有钱再发，所以经常被拖欠四五个月甚至半年以上。8目前，乡镇党政在提供公共产品和公共服务上做得最好的是按时发放了农村中小学教师的工资。这是在上级提供相应的转移支付的情况下才做到的。这再一次说明，解决乡镇公共服务严重短缺的问题需要综合配套的改革措施。与乡镇财政资源严重短缺相联系的，还有权力和责任的严重不对称。从权力来说，随着我国农村的村一级各种改革措施的实施和新制度的不断建立、完善，乡镇党政的权力范围也在逐步缩小。现在，对于村一级组织，乡镇党政显性的权力体现在乡镇党委对村党支部的领导上，隐性的权力则是利用旧的动员体制来影响村委会领导人的行为。并且，后者将随着
13、我国农村改革的进一步深化和村一级新制度的逐步完善趋于弱化。事实上，我国农村乡镇党政对于村一级组织的影响力正在经历着一个“非行政化”的转变过程。这意味着农村在村一级建立新制度的同时，就蕴涵着我们过去已经习惯了的那种自上而下的行政命令式的动员方式和领导方式，必然要为建立在公共财政基础上为农民提供公共产品和公共服务的新的方式所逐步取代。与此同时，也必然会对乡镇党政的组织结构、领导人的产生方式、农民的参政议政和监督渠道提出新的要求。尽管这是一个缓慢的渐进过程，但是，村一级组织改革的推进速度显然要大大快于乡镇党政的职能转变速度，在前面论述了的两个约束十分明显的情况下，乡镇党政对于村一级组织和农民的支配力
14、明显地下降了。就乡镇党政对县级组织的关系来说，在原有的压力型体制下，他们明显地处于极不平等的地位。乡镇党政作为由县级组织任命的下一级组织，根本没有与上级讨价还价的地位。不仅如此，县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”还肢解了乡镇党政的权力和财政。这样一来，乡镇党政不但不是一级责权利相统一的政府，而且由于它的决策权甚至相当一部分行政权掌握在县级政府及其部门手中，它成了县级政府事实上的派出机构，主要执行县级政府的指令。这种县乡关系，由于法律规定乡镇政府除了执行本级人民代表大会的决议以外，还要执行上级政府的决议和命令，而具有一定的“合法性”。9从责任来说，改革开放以来，乡镇党政的责任加大了许多。所谓
15、上面千条线，下面一根针。但是，乡镇党政要完成这些任务，既缺乏必要的手段，也没有相应的财力。目前，经济建设是主要任务，也是乡镇财政的主要来源。以笔者重点调查的河南省新密市关口镇为例，该镇由于财政资源缺乏已要求所有的镇主要干部在 2003年必须建成或引进一个项目。但截至12月中旬，仍有一半以上的干部未能完成。与此相对应的就是2003年原定的150万元的财政收入计划，到12月中旬完成不到110万元。计划生育在地方是一项硬性的任务。关口镇2003年由于计生工作存在严重问题，受到了新密市的黄牌警告。镇党委书记、镇长、两个先后分管计划生育的副镇长以及两个计划生育落后村的支部书记和村委会主任，都受到了党内严
16、重警告处分或行政记大过处分。之后，一个支部书记和一个村主任辞去了自己的职务。原来的镇计划生育办公室人员全部解散，另行成立新的计划生育办公室。由于计划生育具有一票否决的性质，其对这些在职干部的严重性在现行压力型体制下是不言而喻的。但此时关口镇党政所能使用的也只有对村一级有限的行政权力。笔者2003年12月4日至11日在关口镇的那一个星期，镇里每两天召开一次计划生育工作会议，会上先由各村汇报工作进度，然后由新任计生办主任总结，镇党政领导则一次次声色俱厉地对各村提出要求，必须在2003年12月底前达到县里下达的指标。由于过去的欠账太多，显然仅仅依靠现有的措施，在目前的制度约束条件下，对于那些超生户来说是收效甚微的。12月9日，关口镇终于组织了一次计划生育专项行动，对3个村的9户超生户的住房采取了措施，其中7户的住房被略有破坏，并扬言要收回那些计划生育
