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1、浦东六大功能区管委会被全部取消了。这个2010年2月25日的变化，到现在还不太为外界所知。自1990年中央决定开发开放浦东以来，当地行政管理体制先后发生了四次改变：开发开放办公室，党工委、管委会、正式建政等。重庆两江考察团2010年8月份考察浦东之后发出如是感慨：从领导小组到管委会，再到新区政府，浦东新区的管理模式与时俱进。1 管委会回归到一级政府模式8月30日，浦东新区成山路口，这里是浦东新区合并了原南汇区之后新设立的政府办公地点。部分最近几年新入职公务员并不知道浦东也曾有过管委会模式管理阶段。1990年到1992年底，上海成立浦东开发领导小组，下设浦东开发办公室，“开发办”属上海市政府的一
2、个派出机构，形成了三区两县政府加一个浦东开发办的行政管理格局，在管理体制上，由上海市委市政府决策、各委办局和三区两县具体实施。这种机制的优点是有利于调动各区县的积极性，为前期启动浦东的开发打下了一定的基础，然而，问题也随之暴露。“尽管分散管理的体制有利于调动区县的积极性，但这种管理体制的明显不足，则是各区县过分注重局部的利益，使浦东的开发和建设难以形成统一整体的规划”，上海方面一份有关总结材料如是说。1993年初，上海方面正式成立了中共上海市浦东新区工作委员会、上海市浦东新区管理委员会，管委会作为上海市政府的派出机构，统一负责浦东新区开发开放的管理工作，承担行政管理职能，更多的是协调功能。作为
3、海南洋浦经济技术开发区行政制度设计者之一夏明文博士告诉本报记者，管委会一般都得到地方人大以及政府的授权，才可以行使相关职权。这是浦东新区管委会的雏形，自此，浦东正式进入管委会时代，与此同时，上述各区在浦东的部分全部划入浦东，从此，管委会的管理范畴和浦东实际区域面积并无差异。这为管委会治下的浦东提供了快速发展的体制保障，不过，管委会开始有点“不伦不类”了。随着浦东面积、人口增多，社会事务不断增加，与此同时，从大环境而言，中央对浦东新区的优惠政策逐渐弱化，新区大规模开发建设基本结束，涉及新区有关部门职能行使中的法律地位问题也需要及时解决。2000年，浦东开发、开放10周年之际，上海市政府决定撤销浦
4、东新区党工委和管委会体制，正式建立区委、区政府、区人大、区政协，浦东新区行政管理体制回归到正常的政治架构。自此，一级政府模式开始登堂入室。“浦东的管委会早已经改成区政府，这表明浦东已经进入了新的发展阶段”，国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成这样告诉本报记者。2 功能区管委会的“消失”然而，对于新成立的浦东新区政府而言，尽管成绩巨大，但压力亦尤其巨大。由于前期的管委会集中力量发展张江、金桥、外高桥(600648,股吧)、陆家嘴(600663,股吧)等四大国家级开发区，浦东其他地区普遍显示出疲软的发展态势，和四大开发区差距逐步拉大。为了统一整合资源，并为四大开发区提供发展空间，浦东方面
5、决定重拾管委会模式。不过，这次新设立管委会不是浦东区层面设立管委会，而是设立了6个隶属于浦东新区政府的副局级功能区管委会，其管理机构为功能区党工委、管委会，分别为浦东新区党委和政府的派出机构。设立六大功能区管委会的目的是实现“区镇联动”在功能区内以原有的开发区为中心，并把临近的乡镇也一并纳入功能区体系，整体开发。这个管委会模式本质上是想促进各地区平衡发展，然而，功能区下属的镇却有自己的看法。“在区和镇中间又多了一个管理层级，这并非是精兵简政”，一位镇领导此前这样对本报记者说，事实上，镇里面往往觉得自己的行为受限较为严重，这包括财政权。对于打造“小政府、大社会”的浦东而言，这显然不是其初衷，于是
6、，在“综改”的名义下，浦东在2010年取消功能区管委会。3 管委会只适合搞开发？针对这种情况，是否只有成立一级政府才能解决这一问题？外界莫衷一是。事实上，浦东只是一个区，不可能在下面再成立“区”，因此，尤其在南汇区划入浦东新区之后，一个区面对数十个乡镇、街道，也力不从心。大浦东想出了新办法，当地又强化了四大国家级开发区的管委会职能和管理范围，通过这种方式来解决相对落后的地区的开发问题。“开发区管委会这种机构要比功能区管委会的政府色彩要淡一些，管委会更注重块状的管理，更注重块状对周边地区的辐射。”浦东改革与发展研究院院长助理路凯此前对本报记者说。已经不存在的陆家嘴功能区一位负责人也对本报记者私下
7、称，新区功能区取消功能区一级财政，陆家嘴方面招商回旋余地似乎比较小，但整体来说，这个变化对浦东是非常有利的。显然，管委会模式回归到“开发”职能上。在浦东，这个模式被称为“7+1”生产力布局，基本上，一个原来较为发达的开发区管委会管理着2到3个开发区，尤其是原南汇相对落后的开发区。与此同时，上海国际医学院区（集团）有限公司董事长和康桥（集团）有限公司董事长则被任命为张江高科(600895,股吧)技园区管委会党组成员。更为重要的是，根据浦东方面的安排，“7+1”中，市、区两级赋予各开发区管委会相应的权力和资源，力求做到“区内事区内办”，让开发区心无旁骛搞开发，并且，开发区与街镇互不隶属，浦东新区的
8、38个街镇直接接受新区政府领导。瞭望文章：上海：浦东的“扁平化”实践政府职能转变取得显著成效，政府管得没那么宽、不那么杂，自然不需要那么多的机构和编制了文/瞭望新闻周刊记者季明有这样一个地区，从其设立最早的行政机构之初，就开始了大部门综合设置的“大部门制”改革创新，至今不辍已近20年。这就是上海浦东。自1990年中央决定开发开放浦东以来，浦东新区的行政管理体制先后经历开发开放办公室阶段，党工委、管委会(简称“两委”)阶段，正式建政阶段，“两区合并”阶段等几次大的变迁。但无论具体的行政管理架构如何变化，精简高效的政府机构和公务员队伍都是浦东一以贯之的价值追求。甚至2009年南汇区整体划入浦东新区
9、之后，在两个成建制区基础上形成的新的浦东新区行政管理体系中，政府机构数量和每万人配备的行政编制人数仍然远低于上海全市平均水平。在现有行政生态环境中，浦东“小政府、大社会”的行政管理体制也面临着各种压力和猜疑。但浦东坚持以“戴着钢盔也要顶住”的勇气和不断推进政府职能转变的智慧，走出了一条既具中国特色，又符合浦东特点的行政管理体制改革之路。浦东的实践说明，政府机构改革可以走出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。按模块化综合设置“小政府”1993年1月1日，上海市浦东新区管理委员会正式成立，同时成立了作为上海市委、市政府派出机构的浦东新区党工委、管委会，主要领导由市政府一名副市长担任。时任上海市副
10、市长、浦东新区党工委书记及管委会主任的赵启正回忆，在确定“两委”职能时，就提出新区的行政管理机构首先要考虑做好职能设计，突出计划协调、经济发展、社会发展、市政建设，以及工商、财政、治安、土地、人事、规划、统计、海关、商检等管理职能。“浦东管理机构绝不能沿袭老体制，它必须培植起适应市场经济的基因，本着转变职能、简政精兵、高效服务的原则进行构建。”于是，在人们还习惯于“一个行业就有一个政府部门管理”的上世纪90年代初，新成立的浦东新区只有10个职能部门，800名机关人员编制。政府不直接管理企业，不设行业管理部门，职能部门实行大系统整合，例如把教育、医疗、计划生育、体育等进行管理的职能部门合并为社会
11、发展局，把对规划、土地、预算、统计、经济改革等进行管理的职能部门合并为发展和改革委员会，把环保、环卫、绿化、水务、市容等进行管理的职能部门合并为环境保护和市容管理局。随着头十年经济和社会的快速发展，浦东的城区面积不断扩大，社会事务大量增加，涉及新区有关部门职能行使中的法律地位问题也需要及时解决。因此在2000年，上海市委决定调整浦东新区的管理体制，建立“四套班子”，浦东新区的行政管理体制也由此进入“正式建政”阶段。新成立的浦东新区区委、区政府仍然保持了大部门制的行政管理格局，共设8个区委工作部门和13个区政府工作部门。直至2005年，浦东新区区级机关行政编制也只有1170名，管理着570平方公
12、里上的近300万人口。2009年5月，国务院批复原南汇区整体划入浦东新区，这是浦东“二次创业”的腾飞契机，同时也对机构改革提出了更高的要求：“两区合并”前，浦东新区有13个政府工作部门，原南汇区则有28个，两个区的“四套班子”都需要进行整合。考验面前，“新浦东”仍然坚持了建立符合大部门体制的服务型政府方向。浦东新区组织部有关负责人对本刊记者介绍，当时浦东的机构改革方案在整体组织结构上，将政府机构划分为综合统筹、经济服务、社会建设、城建管理、法制监督等5个职能模块，探索按职能模块设置机构，最终确定党委工作部门7个，政府工作部门19个，仍然是上海委办局最少的区县。经过多轮调整，被时任上海市市长朱镕
13、基称为“戴着钢盔也要顶住”的浦东新区行政体制改革，保持了一贯的“大部门制”特色。如今浦东新区的行政编制维持“两区合并”前的编制总量不变，政府机构数量大体相当于上海全市区县机构平均数的2/3，每万人配备的行政编制数为4.9名，不到上海全市其他区县平均水平的1/2。欲“精兵”，先“简政”在采访中本刊记者切身体会到，浦东的“大部门制”改革能够历经近20年岿然不动，除了“小政府、大社会”的理念已经深入人心，除了上海和浦东历任领导干部坚持不懈之外，更重要的是，浦东的政府职能转变已经取得显著成效，政府管得没那么宽、不那么杂，自然不需要那么多的机构和编制了。转变政府职能，是浦东综合配套改革试点中的重中之重。
14、为此，浦东曾委托专门机构制定“政府职能转变与创新”的总体方案，梳理政府的现有事权，设计政府的合理事权，强化政府的公共事权，厘清“政府事务”与“非政府事务”，将应由市场和社会承担的职责归还给市场中介组织和社会组织。行政审批事项少，这是许多投资者对浦东的突出感受。新世纪以来经过四轮行政审批制度改革，浦东的行政审批事项已从700多项减少到200多项；基本建设项目审批时限从原来的281个工作日减少到目前的不足100个工作日。行政审批的流程也最大限度地得以精简：去年6月，浦东新区开展企业设立联动登记改革，从此浦东新区新设企业的工商、质监、税务三证(照)，就由过去分别向三部门审批变为审批程序“一口受理”的
15、“联动登记”。政府职能转变的“接盘手”是市场中介组织与社会组织。浦东要求政府与社会组织在主体、机构、职能、资产、住所及人员上实行“六分开”，政府部门与社会组织之间不能有行政隶属关系，政府部门工作人员不在社会组织中兼任领导职务，从而推动了彻底的“政社分开”，达到“政社互动”的目的。在“小政府”的体制下，浦东的“大社会”得到较为充分的发育，承接了大量公共服务的功能。如在社区建设、社区服务和社区管理等领域，就有上海中致社区服务社接受政府委托，专门为社会中吸毒、刑满释放、社区服刑人员以及“失学、失业、失管”青少年提供社会工作帮教服务；在教育领域，浦东成立了近20家教育中介服务社会组织，如委托新城教育事务所对全区25所外来务工人员子女就学的简易学校实行监管；在卫生领域成立了以医学会为主的瑞尔医院管理评估咨询中心，对医疗机构的运营管理进行评估，形成院方、患者和管理的三方协商机制。最开放、最透明、最高效浦东的“大部门制”改革，曾面临着各种压力和猜疑。一些人认为“下改上不改必然是乱改、己改人不改结果是白改”，有一些当年曾探索“小政府，大社会的地区先后又回到了原有体制框架；也曾有上级政府部门不肯向浦东发放本应有的专项资金，因为浦东没有这个部门的设置；政府委办局的领导们也非常忙碌，因为他们要参加不同上级部门的各种会议。种种困难，都在从中央到地方
