行政复议相关基础知识

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1、行政复议相关基础知识编辑丨子愚一、行政复议的概述行政复议是行政系统内部的一种自我纠错机制，是指公民、法人或其他组织认为行政机 关的行政行为侵犯其合法权益，按照法定的程序和条件向法定的行政机关提出复议申请，受 理申请的行政机关对该行政行为进行复查，并作出复议决定的活动。行政复议的一般原则主要有合法原则、公正原则、公开原则、及时原则、便民原则等， 但最能体现行政复议特殊性的是有错必纠原则。有错必纠原则是指行政复议机关对被申请复 议的行政行为进行全面的审查，不论是违法，还是不当，也不论申请人有否请求，只要有错 误一概予以纠正，这是行政复议不同于行政诉讼的重要之处。二、行政复议的范围根据行政复议法第六

2、条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本 法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责 令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的； （二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服 的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、 荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯 合法的经营自主权的（六）认为行政机关变更或者废止

3、农业承包合同，侵犯其合法权益的； （七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八） 认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行 政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身 权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关 依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认 为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益的。”根据行政复议法第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为所依据 的下列规定不合法，在对行政行为申

4、请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定 的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规 定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政 府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”以案释法】申请行政复议的事项必须属于行政复议受案范围案情介绍】某水电站系 1991 年 6 月成立、登记为集体性质的镇办企业。2010 年 7 月，县国资局作出对水电站资产产权界定的批复，认定其资产为国有资产。水电站不服， 向法院提起诉讼，经终审判决确认水电站资产为国有资产。2012年9 月，镇政府发布公告关闭水电站，由清算组接管其资产。

5、水电站不服关闭清 算决定，向县法院提起诉讼，称镇政府侵犯其企业经营自主权，请求撤销公告。县法院认为 镇政府关闭水电站是以出资人身份作出的自主经营决定，不是行政机关履行管理职责行为， 水电站请求事项不属于法院行政诉讼受案范围,裁定不予受理。水电站不服，提起上诉。上 诉法院维持一审法院意见，认为水电站的资产于2010 年已被界定为国有资产，并经法院生 效判决确认，镇政府根据县政府同意水电站关闭的批复发布公告，对水电站予以关闭清 算，是行使国有资产出资人权利、履行出资人职责的行为，不是行政机关行使行政职权、履 行社会公共管理职能的行为，不属于行政诉讼法的调整范围，驳回上诉，维持原裁定。【以案释法】本

6、案有两个焦点，一是工商登记为集体所有的企业经济性质为什么最后认 定为国有企业，二是行政机关履行国有企业出资人职责的行为能否列入行政诉讼受案范围。关于第一个问题，根据集体企业国有资产产权界定暂行办法规定，全民所有制企业、 事业单位、国家机关等全民单位以货币、实物和所有权属于国家的土地使用权、知识产权等 独资创办的以集体所有制名义注册登记的企业，其资产所有权应界定为国有资产。因此对于 “名”为集体而已通过产权界定程序确定“实”为国有的企业，应当根据资产性质视为国家出资 的国有企业，适用企业国有资产法等国有资产监督管理法律、法规处理法律上的权利义务关 系。此外，司法裁判的效力高于工商登记，工商登记对

7、企业经济性质的记载不妨碍司法裁判，在司法裁判对企业经济性质作出认定后，可根据需要通过变更登记解决两者之间的冲突。工 商登记的目的在于明确企业所有制形式，反映资产来源及产权归属，只有公示作用而并无实 际确权或权利设定功能，因而将资产属于国有但工商登记为集体的企业视为国有企业体现了 企业经济性质与产权归属的一致。所以，本案中企业经济性质应当根据实际产权归属确定， 实至名归的认定才能正确处理相关企业法律上的权利义务关系。关于第二个问题，行政机关履行出资人职责的行为不属于行政诉讼的受案范围。提起行 政诉讼的行政行为，需同时具备三个基本要件：一是主体要件，即行政行为的主体应是行政 主体；二是职权要件，即

8、行政行为必须是属于履行社会公共事务管理职能的行为；三是行为 要件，即必须要有具体的行政行为，包括作为或不作为。本案中，行政机关履行出资人职责 的行为不具有履行行政管理职能的属性，行政机关履行出资人职责的行为不具有履行行政管 理职能的属性，恰恰是作为国有资产出资人行使企业自主经营权的表现。随着改革的深入推进，各级政府对国有企业管理引发的纷争是否属于行政诉讼受案范围， 这类诉讼将会增多。这里，通常需要着重把握下列两类问题：一是行政机关侵犯国有企业经营自主权的行为本身属于行政诉讼的受案范围。行政诉讼 法第十二条第七项规定，行政机关侵犯法律规定的经营自主权的行为属于行政诉讼的受案范 围，本身没有排除不

9、适用于国有企业。根据最高人民法院关于当事人对行政机关作出的全 民所有制工业企业分立的决定不服提起诉讼人民法院应作何种行政案件受理问题的复函（法函199434 号）和关于对因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题 的批复（法复19964 号）的相关规定及内在的立法精神，行政机关对国有企业作出的 分立、调整划转企业国有资产的行为属于侵犯法律规定的经营自主权的行为，当事人提起行 政诉讼的，人民法院应予受理。最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若 干问题的解释第十七条列举了部分典型的侵犯企业经营自主权的行为，如行政机关注销、 撤销、合并、强令兼并、出售、分立企业或者改变企业隶属关系。实

10、践中行政机关侵犯企业 经营自主权的情形要宽泛、复杂得多。具体而言，主要包括以下几个方面的权利：第一，企 业财产权，即企业对其管理的资产享有的占有、使用和收益的权利；第二，人事管理权，包 括选择管理者及其对职工依法进行劳动管理的权利；第三，经营决策权，包括企业设立、分 立、合并、投资、出售、关闭、解散以及改变经营体制等重大事项的决策权和企业管理、经 营活动中具体事务的决定权等。一旦行政机关作出的行政行为对国有企业上述权利的自主行 使带来干扰、形成障碍，应当认定为侵犯国有企业经营自主权的行为。二是对行政机关履行出资人职责行为的界定。行政机关对国有企业履行出资人职责的行 为，可从三个方面的构成要件上

11、进行认定。第一，主体的特定性。根据企业国有资产法 企业国有资产监督管理暂行条例等相关规定，履行出资人职责的主体只能是国务院、地 方人民政府、国务院国有资产监督管理机构以及地方人民政府按规定设立的国有资产监督管 理机构，以及国务院和地方人民政府根据需要授权的其他部门、机构。第二，范围的特定性。 有关行政机关对国家出资企业作出行为的事项必须符合法律、行政法规等规定的履行出资人 职责范围内的事项，如制定公司章程，享有资产收益、承担相应责任，参与重大决策和选择 管理者等。否则，该行为不能认定为履行出资人职责的行为。第三，国有资产主管的特定性。具有履行出资人职责的行政机关必须对有关企业国有资产享有主管权

12、限，其行为方可认定为履行出资人职责的行为。三、行政复议的机关对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部 门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、 国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的行政行为不服的，向上一级主 管部门申请行政复议。对地方各级人民政府的行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、 自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的行政行为不服的，向该派出 机关申请行政复议。对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的行政行为不服的，向作出该行政行为 的国务院部门或者省、自

13、治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可 以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁 决。四、行政复议的程序（一）申请1. 申请时效申请人申请行政复议，应当在知道被申请人行政行为作出之日起六十日内提出，法律另 有规定的除外。2. 申请条件申请条件包括：申请人是认为行政行为侵犯其合法权益的相对人；有明确的被申请人； 有具体的复议请求和事实根据；属于依法可申请行政复议的范围；相应行政复议申请属于受 理行政复议机关管辖；符合法律法规规定的其他条件。（二）受理行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合行政复议法规定 的行政复议

14、申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合行政复议法规定，但是不属于 本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除上述规定外，行 政复议申请自行政复议负责法制工作的机构收到之日起即为受理。（三）审理1.审理方式行政复议实行书面审查的办法，但申请人提出要求或复议机关认为有必要时，可以向有 关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。实行书面审查为原则，口 头审查为例外，主要是为了保障行政效率，是行政复议区别于行政诉讼的一个重要方面。2.举证责任行政复议案件的审理中，实行被申请人对行政行为负担举证责任的举证规则。3. 查阅材料行政复议法规定了查阅被申请人提供资

15、料的制度，享有资料查阅权的主体是申请人和第 三人；资料查阅的内容，是被申请人提出的书面答复和其他有关材料；查阅资料的例外，是 涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的材料。4. 证据的收集在复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或个人收集证据，即行政复议中的证据限于行政行为作出以前收集到的证据。5. 复议申请的撤回在复议申请受理之后、行政复议决定作出之前，申请人基于某种考虑主动要求撤回复议申请的，经向行政复议机关说明理由，可以撤回。撤回行政复议申请的，行政复议终止。（四）决定1.复议决定作出时限行政复议机关应当自受理行政复议申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律另有规定的除外。2.复议决定的种类 复议决定的种类包括：决定维持行政行为；决定撤销、变更或者确认原行政行为违法；决定被申请人在一定期限内履行法定职责；决定被申请人在一定期限内重新作出行政行为； 决定赔偿；决定返还财产或者解除对财产的强制措施。