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1、公共管理基本问题一、公共事务公共管理的起点公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有 公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内 涵、性质与范围问题。在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供 关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关 活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社 会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷 等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本 职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共 事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会 全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利 益”的
2、。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关 性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国 家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利、人益。我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会 的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展， 所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。 它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的 公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体 内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事 务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务 具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使 社会
3、成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对 象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和 服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化 的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也 决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事 务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围 有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性 公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公 益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的 表现形式。由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在 明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性 公共事
4、务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是 指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治 发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、 外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的 阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安 全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共 事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。 科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的 切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社 会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统 治阶级的意志与利益。在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责
5、，对 政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事 务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职 能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民 的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处 于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在 政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当 前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强 化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上 是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只 是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能， 相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根
6、本利益。二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务 管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对 公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这 些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三 个阶段。第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起 一直到 19 世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门） 在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自 身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共 事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越 重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验 式的管
7、理手段。第二阶段是公共行政阶段，从 19 世纪中叶到 20 世纪 80 年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共 事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来 满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主 体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。第三阶段是公共管理阶段，从周世纪 80 年代开始至今。 在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂 性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端， 由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务 的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理 方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样
8、化。可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来， 或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与， 或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成 政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直 没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的 公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共 事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为 核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是 政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推 动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公 共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共 事务
9、的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之 后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身 力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使 命。在我国，从20世纪80 年代开始，也开始了行政管理改 革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体 制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传 统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然 要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行 彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和 原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共 管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发 展趋势相
10、契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公 共事务管理的主体和方法等问题。三、公共管理的主体分析公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经 济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公 共管理主体的多样性。在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将 其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的 国家机关，也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力 组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位 与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。 直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工 会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理 公
11、共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府 指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务” 的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民 间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会 转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来 越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着 与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理 的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而 社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核 心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处 于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共 部门
12、。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。 这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围 不尽相同，主要表现在如下几个方面：首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领 导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政 党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈， 充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主 体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我 国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党 在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组 织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过 党的政治领导。思想领导和组织领导来实现
13、的。也就是说， 人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党 是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策 来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共 事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党 的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定 程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的 过程。其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇 女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特 定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目 标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。 参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团
14、体，也称人 民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加 人民政治协商会议的八大群众团体。它不同于一般意义上的 社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇 联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和 民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。 人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要 求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、 参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承 担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需 求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利 益有着严格区别。最后，自治组织也是公共管理的主体
15、之一，在公共事务 管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律 框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主 要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中 的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自 我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发 展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时 也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组 织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能 否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织 尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只 有其自身力量得到充分提高，其在公共事务
16、管理中的作用才 能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事 务的管理。四、公共管理的基本方式与方法马克思主义认为，管理具有两重性自然属性与社会 属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公 共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和 方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为种社会活动， 管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占 有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管 理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管 理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。 实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适 合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关 系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方 法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的 相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方 法。20 世纪 80 年代以后，西方发达国家在公共
