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1、浅谈电力体制改革对电网企业的影响刘斌（广东电网有限责任公司佛山供电局，广东 佛山 528000）摘要：2014年10月，深圳发布深圳市输配电价改革试点方案，将现行电网企业依靠买电、卖电获取购销 差价收入的盈利模式，改为对电网企业实行总收入监管，拉开新一轮电力体制改革。此次电力体制改革意在 深圳市建立独立的输配电价体系，完善输配电价监管制度和监管方法，促进电力市场化改革；为其他地区输 配电价改革积累经验，实现输配电价监管的科学化、规范化和制度化。文章试图从电力体制改革入手，对比国内外电力体制改革模式，分析深圳输配电价改革释放的信号，及该方案对电网企业的影响。关键词：电力体制改革；输配电价改革；电
2、网企业0 引言 2002 年 ， 在国务院颁布的 电力体制改革 方案( 又称电改“ 5 号文”) 中， 为电力体制改 革规划了一条市场化的中长期路线 ： 通过厂网 分离、主辅分离、输配分离、竞价上网四步改革 措施逐步构建起竞争性的电力市场。十二年过去 了，在整个电力行业中，中国现有的电力行业格 局基本维持了 “ 五号文 ” 改革规划 ， 只完成了 “厂网分开、主辅分离”，而“输配分开、竞价 上网”曾小范围试点都均告失败。停滞了十年的电力改革， 在日前终于迎来实 质性“ 重启”。 11 月 4 日， 国家发改委称， 为探 索建立独立的输配电价形成机制，推进电力市场 化改革，制定出了关于深圳市开展
3、输配电价改 革试点的通知，建立独立的输配电价体系。1 电力体制改革背景 1.1 电改历史沿革 2002 年 2 月， 国务院下发 国务院关于印发 电力体制改革方案的通知 ， 决定启动以 “ 厂 网分开 、 竞价上网 、 打破垄断 、 引入竞争 ” 为 主的新一轮电力体制改革 。 原国家电力公司被 拆分为两大电网公司 、 五大发电集团和四大电 力辅业集团。2003 年 3 月， 国家电监会成立， 开始履行电 力市场监管者的职责， 实现“ 政监分开”。 2003 年 7 月 ， 国务院出台了 电价改革方 案 ， 确定电价改革的目标 、 原则及主要改革 措施 。 电价被划分为上网 、 输电 、 配电
4、和终端 销售电价。2004 年 3 月， 电监会和发改委下发 电力用 户向发电企业直购电试点暂行管理办法。 2004 年 12 月 ， 国家发展改革委出台 关于 建立煤电价格联动机制的意见。 2007 年 4 月， 国务院转发 关于“ 十一五” 深化电力体制改革的实施意见 ， 总体思路 为 ： 深化电力体制改革要针对解决电源结构不 合理 、 电网建设相对滞后 、 市场在电力资源配 置的基础性作用发挥不够等突出问题。2009 年 10 月 。 发改委和电监会联合制定 关于加快推进电价改革的若干意见 （ 征求意 见稿 ）， 明确改革的必要性 ， 确定改革目标 和原则， 并提出电价改革的七个重点任务
5、。2010 年 ， 中央多部委叫停地方 “ 直购电 ” 试点。2011 年 9 月， 由两大电网公司剥离的辅业与 4 家中央电力设计施工企业重组形成中国电力 建设集团有限公司 、 中国能源建设集团有限公 司 ， 标志中国历时多年的电力体制改革终于迈 出电网主辅分离改革的重要步骤。2014 年上半年 ， 安徽 、 江苏 、 江西等十多 个省重启“ 直购电” 试点。2014 年 6 月 ， 中央财经领导小组第六次会 议 ， 习总书记说道 ， 电力系统中长期以来调度 与输配电合二为一 ， 既当裁判员 ， 又当运动 员 ， 是 “ 政企不分 ” 的典型体现 ； 能源领域应 进行革命 ， 还原能源的商品
6、属性 ， 在电 、 油 、 天然气等等领域价格机制不清晰 ， 应进行改革 由市场决定能源价格 。 抓紧制定电力体制改革 的总体方案。2014 年 10 月 ， 深圳发布 深圳市输配电价 改革试点方案， 拉开新一轮电力改革。1.2 十年电力改革评价与影响进程的原因“ 5 号文 ” 的颁发已有十余年 ， 初步建立 了中国竞争性电力体制 ， 大幅提高了电力产业 生产效率 ， 显著提高了电力产业 、 特别是发电 企业的资产效率 ， 应对了中国经济快速发展需 求 ； 但是整体而言 ， 电改进程缓慢 ， 成效不尽 如人意， 主要原因是：（ 1 ） 外部环境及条件发生较大变化 一是对我国能源消费情况和环境约
7、束状况 估计不足 ， 二是 2002 年开始出现的大面积和结 构性电力短缺问题使电改受到一定影响。（ 2 ）“ 5 号文 ” 在整个社会上并未达到完 全共识 人们多在是否充分考虑我国体制及国情 ？ 是否简单的 “ 引入竞争 ”、“ 垂直分割 ”？ 改 革是否一步到位？ 等三个问题引发广泛讨论。（ 3 ） 对电改存在问题缺乏解决思路 “ 5 号文” 的制定， 其顶层设计能力严重不 足 ， 对电力系统各环节及各地区的差异欠缺考 虑， 实行一刀切。（ 4 ） 需考虑如何满足电力系统节能减排要 求近年来 ， 电力系统节能减排要求近年越来 越突出 ， 国际经验表明 ， 以 “ 垂直拆分 ” 和 “ 引入
8、竞争 ” 为主线的电改模式不利于节能减 排， 为社会提供普遍服务也受到明显影响。2 国外电力体制改革的模式 2.1 法国电改 法国在开放电力市场的同时 ， 却在很大程 度上保留了原有的价格体制 ， 事实上形成了电 价的“ 双轨制”。 以居民用电户为例 。 2007 年以后居民用户 确实可以自由选择当地任何一家供电商的服 务 。 从表面来看 ， 各个供电商提供的套餐大同 小异 ， 电费水平相差不大 。 然而 ， 从价格形成 机制来看 ， 如果选择法国电力公司 （ EDF ） 以 外的供电商 ， 电费均为市场价 ， 有一定的不确 定性 ； 而 EDF 的电费属于 “ 监管价 ”， 与改革 前的 E
9、DF 的电价形成机制一脉相承 。 虽然号称 “ 监管价 ”， 但实际上并不受法国能源监管委 员会的控制 。 法国政府对电力改革中保留 “ 监 管电价 ” 的原因是这样解释的 ： 由于法国核电 的竞争性 ， 法国电价一直低于欧洲平均水平 ； 而核电资产则是几十年来法国纳税人 “ 供养 ” 的 ， 不能因为欧盟电力市场一体化而使法国消 费者承受与其他欧洲国家一样的高电价 。 然 而 ，“ 监管电价 ” 的存在事实上维系了 EDF 的 垄断地位 ， 对其他供电商而言很不公平 ， 更与 电力改革和市场化的目标相悖。因此 ， 2010 年起法国又启动了新的一轮 电力改革 ， 这一次改革的对象就是 “ 监
10、管电 价 ”， 但依然是一个渐进的过程 。 针对 EDF 与 其他供电商在销售市场上不平等地位的问题 ， 法国政府还推出了一个 “ 在监管条件下获取历 史核电”（ 简称ARENH） 的特殊政策， 有效期 一直到 2025 年 。 其初衷是让市场上与 EDF 竞争 的供电商也能分享法国核电的历史资产所带来 的低价电源 ， 而不只是运营法国核电厂的 EDF 一家“ 自发自用”。 总体来看 ， 法国电力改革并不到位 ， 市场 化名不符实 。 法国电力公司虽然不再是法律意 义上的垄断企业 ， 但是却保留了事实上的垄断 地位 。 法国能源监管委员会的 “ 独立性 ” 有 限 ， 在事关重大的电价方面只有
11、 “ 建议权 ”， 政府那只看得见的手依然在发电 、 输配电和销 售各个环节操纵价格 。 因此 ， 法国的电力改革 饱受欧盟批评 ， 认为法国是欧盟成员国中电力 市场化程度最低的国家之一。2.2 电力改革的日本模式日本的地域性发送配售垂直一体化体制 ， 曾被视为是 “ 垄断 ” 与 “ 市场化 ” 的完美结 合 ， 但在 2011 年 “ 311 大地震 ” 之后 ， 被证明 这一模式在应对特大紧急意外时存在缺陷 。 这 自然激发了日本国内酝酿新一轮电力改革 ， 预 计这一计划最迟将在 2015 年左右展开 ， 耗时 约 5 年 ， 这将是日本自 1950 年代以来对电力行 业最大范围的重组
12、。 这一轮改革的长期走向是 自由化和市场化 ， 中期目标是实现 “ 发送电分 离 ”， 日本内阁近期已同意将实施发电与输配 电领域分离， 并开放民用电力的市场竞争。“ 改革必须结合国情 ”， 日本的电力改革 模式恐怕无法照搬到中国 ， 但改革手法往往存 在相通之处 ， 其在改革过程中坚持定性与定量 分析相结合的方式就着实值得借鉴 。 所谓 “ 定 性 ”， 也就是定义改革的性质 ， 电力改革是坚 持国有还是私有 ， 坚持政府控制还是走市场化 道路 ， 这是一个根本性的问题 ， 这一问题不解 决 ， 电力改革就将停留在 “ 治标不治本 ” 的阶 段 。 而日本的电力改革是以自由化和市场化为 目标
13、 。 在电力行业内部引入民间竞争的改革 ， 长期都受到拥有巨大政治影响力的电力巨头阻 挠 ， 但福岛核电站事故令电力巨头的游说能力 大为削弱， 在定价问题上也面临极大压力。同时 ， 由于能源资源匮乏 ， 日本政府对待 电力市场化改革的态度也非常谨慎 ， 即在保证 有稳定投资和可靠电力供应的前提下进行改 革 。 每次实行电力市场化改革之前都会对 “ 电 力法 ” 进行修改 ， 随后才实行相关改革 。 在售 电侧市场放开过程中， 日本于 1999 和 2003 年两 次修改电力法， 于 2000 和 2004 年才开始实施相 关的改革内容 ， 确保了电力市场化改革的权威 性 、 合法性 。 这显然
14、符合日本资源依赖进口 、 九大区域电网之间不存在资源优化配置的特 点。其次 ， 所谓 “ 定量 ” 也就是在改革时坚持 从事实 、 数据出发 。 业内普遍评价 ， 日本是目 前唯一对电力改革的各种模式做过量化分析的 国家 ， 在讨论日本电力改革时 ， 日本电力中央 研究所对电力公司垂直一体化体制的经济效益 进行过定量分析 。 结果表明 ， 相对于厂商分 离体制 ， 发送电配售一体化体制可以节省 4%- 14% 的费用 ( 家庭电力公司平均为 9%) ， 这一量 化分析结果在日本选择电力改革方向时起到重 要的决策参考作用。同时 ， 日本的电力改革也是电力法与时俱 进的过程。 1991 年至 20
15、02 年， 日本就对 1947 年 制定的 禁止垄断法 进行了一系列大修改 ， 被视为属于自然垄断行业的铁路 、 电力 、 燃 气 、 通信等行业引入了竞争机制 。 在这一大背 景下 ， 日本又对 电力事业法 进行了 3 次修 改 ， 这一切努力都让电力市场化改革不断地深 入。3 深圳输配电价改革释放的信号 3.1 深圳输配电价改革试点介绍 国家发展改革委 4 日公布了 关于深圳市开 展输配电价改革试点的通知 ， 通知指出 ， 将 现行电网企业依靠买电 、 卖电获取购销差价收 入的盈利模式 ， 改为对电网企业实行总收入监 管的模式 。 推动建立独立的输配电价体系 ， 正 式启动我国新一轮输配电
16、价改革试点 。 通知明 确 ， 独立输配电价体系建立后 ， 要积极推进发 电侧和销售侧电价市场化 ， 电网企业按政府核 定的输配电价收取过网费 。 其目的在于在深圳 市建立独立的输配电价体系 ， 完善输配电价监 管制度和监管方法 ， 促进电力市场化改革 ； 为 其他地区输配电价改革积累经验 ， 实现输配电 价监管的科学化、 规范化和制度化。3.2 释放国家开展电力市场化改革信号电力体制改革十多年来 ， 我国电力市场参 与主体上已经在发电端形成多主体竞争局面 ， 但输电 、 配电 、 售电垂直一体化的垄断局面仍 然存在 ， 上网电价和销售电价也由政府制定 。 深圳市开展输配电价改革试点 ， 建立独
