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1、四川威远县基层干部对完善食药监管体制的建议与思考2013年3月启动的新一轮食品药品监管体制改革，上级放任自流，地方各显神通，大家都在水里摸石头过河，热热闹闹搞创新，实实在在翻烧饼。最终结局是食品药品监管机构不统一不权威，“强化”莫名其妙变为“弱化”，基层食品药品监管部门怨声载道。食品药品监管体制改革成为“夹生饭”。与党中央国务院的改革初衷南辕北辙。问题反思（一）顶层设计不到位。食品药品监管体制改革顶层设计存在漏洞，改革概念化。没有针对食品药品监管部门监管职责不断扩充、监管工作量大幅度增加，特别是对于监管一线的县级食品药品监管部门必须解决的机构设立、人员编制、经费保障、执法装备等配套改革的具体内
2、容、责任主体、解决路径、完成时间等提出具体刚性要求，加之权威指导不力，改革成为始料不及的各地各行其是！与建立统一权威的食品药品安全监管体制的改革初衷渐行渐远。（二）机构设置没有规范。一是没有明确县级食品药品监管局直属机构、基层监管机构的设立规范。多数县级食品药品检验检测机构、不良反应监测机构设置至今没有到位。二是没有统一设置食品药品犯罪侦查机构。尽管2014年国家总局、公安部联合召开新闻发布会，至今还在孕育中！食品药品犯罪侦查机构建设严重滞后。三是食品药品监管系统党组织亟待完善。县级食品药品监管局党组织设立不适应改革形势和变化。四是怪胎“N合1”。“N合1”表面上解决编制矛盾，减少政府组成部门
3、设置数量，实际上是规避部门利益矛盾的花拳绣腿改革，是削足适履的怪胎。导致“监管机构名称标识不统一、执法依据不统一、执法程序不统一、法律文书不统一等问题，影响了法律实施的效果”。在部门利益博弈中，更名不断，挂牌不断，扯皮不断，折腾不断。县级“N合1”机构基本上成为N个上级部门的办事机构，县级局局长沦为会贩子，副职忙于应付N+X个领导，食品药品监管实质上弱化。五是部分地方狭隘理解综合执法。六是各级食品总监、药品总监职务设置职责不清，任务不明，没有规范。（三）人员编制没有标准。一是编制矛盾下移。中央规定“基层食品药品监管的具体方式及机构设置模式，根据人口、面积、交通、经济发展状况等因素以及食品药品监
4、管任务量和调整划转后的人员编制等情况研究确定”，多数省级规定应景式，没有像公安等机构的编制配备刚性标准（况且编外大量使用协警）。导致难以确定县域食品药品监管人员编制。上级食品药品监管部门要求下级监管部门争取编制，而食品药品监管部门、编制部门没有共同遵守并且是可操作的编制口径。食品药品监管执法人员的编制矛盾，集中聚焦在县级；监管执法人员编制与履行职责要求的矛盾，集中暴露在县级。二是基层机构编制不合理。“每所23名”配备基层所监管人员，背离实事求，不合理、不可操作。因为划分乡镇行政区划，全国及省市甚至县级没有统一标准，乡镇行政区域人口数量悬殊，幅员面积悬殊，监管对象悬殊。以某县为例：镇域人口从1万
5、余人到超过20万人不等，人口悬殊超过15倍；镇域食品药品监管对象从100个到近4千个不等，监管对象悬殊40倍左右。至于与县域内其他行政执法队伍比较，监管对象数量更不平衡，差距达到数倍至十余倍。三是监管力量明增暗减。落实国务院“编制随职责划转、人员随编制划转”不力。从表面上看，食品药品监管人员绝对数在大幅度增加，实际上与划转职责极不相称。2008年开始、2011年前后完成的上一轮体制改革，从县级卫生部门划转餐饮服务、保健食品、化妆品监管职责，划转编制远远低于实际履行监管职责的力量。更别说社会经济变化导致的近年来保健食品、化妆品市场大发展。2013年开始的新一轮体制改革，从县级工商系统、质监系统划
6、转编制远远低于2个部门实际承担食品生产、流通监管职责从事监管的人数。另外划转酒类质量安全监管职责，以及划转畜产品在定点屠宰以后进入批发、零售市场的安全监管等职责，并没有划转任何人员编制。难怪基层食品药品监管人员埋怨说食品药品监管体制改革一次，食品药品监管力量削弱1次，基层监管矛盾加剧1次！基层压力加大1次！新一轮食品药品监管体制改革以后，人员编制与履职矛盾进一步凸显。（四）监管执法保障乏力。一是经费保障没有标准。在多数地方是吃饭财政的情况下，作为机构改革重点加强的县级食品药品监管局的公业务费包括日常监管、专项行动、执法车辆运行经费、职工差旅费以及食品药品化妆品医疗器械检验检测、不良反应监测、应
7、急投诉处理、综合协调等工作经费保障极度困难，食品药品监管处处都要花钱，成为不待见的部门。二是装备特别是执法执勤车辆严重短缺。特别是在刚刚倒计时完成的公车改革中，基层食品药品监管执法执勤车辆，不仅在体制改革以来的3年中几乎没有正规渠道增加，反而一律在现有编制基础上，与其他部门一样，按照同比例压缩，基层食品药品监管执法执勤车辆短缺矛盾更加突出。三是基层办公用房面临窘境。（五）部门格局禁锢，协调推进乏力。食品药品安全工作面宽量大，矛盾错综复杂，覆盖一二三产业，涉及发展、稳定和民生，群众关注度高，要求高，与党委政府的大多数部门关联密切，现有架构体系协调推进明显乏力。不少县级食品药品监管局直属机构、派出
8、机构级别不明确。省际、省内市际上述机构级别悬殊，与其他行政执法部门如工商执法及其派出机构、卫生执法、环境监察执法机构以及疾控中心的级别悬殊。与承担的重要职责不相称。建议构想基于党中央国务院提出食品安全战略，按照“食品药品安全是最大的政治，食品药品安全是公共安全，食品药品安全底线是依法治国三条安全底线之一”的定位，按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，围绕推进供给侧结构性改革，围绕“加快健全统一权威的食品药品安全监管体制”，应当进一步科学完善食品药品监管的顶层设计。建议重点从以下方面完善食品药品监管体制：（一）明确职责定位1、统一明确监管职责。应当充分考虑食品药品监管的专业性特殊性并借鉴发达
9、国家管理成功模式，全面贯彻落实党中央国务院要求。在认真总结贯彻执行国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见（国发201318号）经验教训的基础上，落实党中央国务院的决定，进一步科学整合相关职能职责，明确全国各级食品药品监管部门职责。比如：在全面履行国发201318号文件明确职责的同时，落实国务院关于印发盐业体制改革方案的通知（国发201625号），整合接收食盐质量安全管理与监督职能；落实国务院关于整合调整餐饮服务场所的公共场所卫生许可证和食品经营许可证的决定（国发201612号），整合接收地方卫生部门对饭馆、咖啡馆、酒吧、茶座4类公共场所食品安全的许可和统一监管职能。2、正确认识综
10、合执法。现在独立的食品药品监管执法本身已经属于专业性很强、情况复杂的综合执法，执法范围涵盖与人们生命健康相关的绝大部分领域，包括食品药品化妆品医疗器械生产经营全环节。以食品生产、经营为例，分别涉及31个类别、10多个类别。绝不能错误理解整合多部门执法才是综合执法。（二）规范机构设置3、规范设置独立机构。参照公安机构设置模式，统一设立县级食品药品监管局及其直属机构食品药品监督稽查机构、食品药品检验检测机构、不良反应监测机构、基层派出机构。明确不同类型的县级检验检测机构设置规范。4、规范设置食品药品犯罪侦查机构。建议参照森林公安机构模式，统一规范设置。5、完善县级食品药品监管系统党组织。适应党建工
11、作新要求，适应食品药品监管体制改革新形势，建议统一明确成立县局机关党委或者党的总支委员会，在条件成熟的内设机构、直属机构、派出机构或者联片设立基层党支部。6、规范明确各级食品药品监管局食品安全总监、药品安全总监等职务的设置及其职责。7、不要在县级“N合1”。应当清醒认识并且敢于正视“N合1”存在的弊端。食品药品体制改革不要自下而上，不要为了压缩机构数量或者回避编制矛盾，而在县级凑合搞“N合1”，不能让更名不断、挂牌不断、扯皮不断、折腾不断继续下去。因为人民群众的食品药品安全拖不起！地方党委政府及食品药品安全监管相关部门的被问责承受不起！（三）制定监管执法人员编制刚性标准8、明确县域编制标准。借
12、鉴公安等部门的经验做法，借鉴本行政区域人口数量“陕西3、山西省3.31（县乡2.72）、内蒙古通辽市3.5、甘肃天祝县4.73”等地配置食品药品监管人员的编制标准，建议国家统一明确食品药品监管人员编制按照不低于3作为基本编制配备标准。9、合理确定县级局、基层监管机构编制。按照李克强总理重点强基层、强一线，转变“头大腿细”现象的要求，核定县域食品药品监管人员编制以后，按照监管力量倾斜基层的原则，按照三七开左右的比例，合理划分县级局（含稽查执法）人员编制、基层监管机构编制。建议授权县级食品药品监管局会同编办，重点考虑镇（乡街道）行政区域人口、监管任务量等因素，兼顾考虑行政区域面积、交通等因素，按照
13、保障履职的原则，在县域食品药品监管人员总编制框架内，确定派出机构编制。（四）落实监管执法保障10、明确经费保障标准。参照内蒙古自治区关于进一步加强食品安全保障工作的通知，明确按照县域人口每人15元，核定食品药品安全监管经费。或者统一明确按照公安部门标准，核拨县级食品药品监管部门公业务费包括日常监管、专项行动、执法车辆运行、职工差旅费经费；与此同时如实保障人口数4确定的食品抽检批次数量，以及上级下达的药品化妆品医疗器械检验检测数量，药品化妆品医疗器械不良反应监测、应急投诉处理、综合协调等工作经费。11、制定装备特别是执法执勤车辆配备规范。建议国家食品药品监管总局会同财政部等部门，针对食品药品监管
14、执法工作面临的严峻形势，在公车改革结束以后，结合执法执勤车辆改革管理新要求，立即修订财政部、国家食品药品监督管理局食品药品监督管理系统执法执勤用车配备使用管理办法（试行）（财社20122号），出台食品药品监督管理系统执法执勤用车配备使用管理办法，明确食品药品监管系统执法执勤用车（监管执法、应急处置工作的基本工具，包括执法专用车辆、药品快速检验车、食品快速检测车等执法交通工具）配备编制标准、经费渠道、责任划分、到位时限，规范使用管理。同时，建议国家食品药品监管总局在食药监财2014204号印发的全国食品药品监督管理机构执法基本装备配备指导标准基础上，征求财政部等部门意见，及时修订完善，联合印发，
15、明确经费渠道、责任划分、到位时限。12、规范化建设基层办公业务用房。建议国家食品药品监管总局在食药监财2014218号印发的食品药品监管乡镇（街道）派出机构办公业务用房建设指导意见的基础上，征求国家相关部委意见以后，联合印发。明确在办公用房建设中，各级政府应当承担的责任和义务，办公用房建设经费来源、建成时间、验收时间、督查要求。13、加快监管能力标准化建设。参照公安、司法、审判、武装等系统标准化建设模式，由国家食品药品监管总局会同有关部门出台不同层级、不同等级的食品药品监管机构、派出机构（基层监管机构），以及各级食品药品监督稽查、检验监测、不良反应监测等机构的等级建设标准。落实经费来源，限期达
16、标。（五）提升综合协调能力14、参照从中央到县级的组织部、宣传部、政法委、总工会、党校以及公安局和曾经的地方招商引资等部门主要领导的设置规范和先例，为了有利于加强食品药品安全监管，提升综合协调能力，建议明确各级食品药品监管局长（食品药品安全管理委员会办公室主任）由同级党政副职担任。15、规范县级局直属机构、派出机构级别。参照工商执法及其派出机构、卫生执法、环境监察执法机构以及县疾控中心等设置先例，借鉴湖北、陕西、山西、甘肃等省规定，建议统一明确“县市区食品药品稽查局、食品药品检验检测中心为全额拨款事业单位，科级建制；在乡镇街道设置的食品药品监督管理所为执法类事业单位，科级建制”。（六）争取党政重视推进食品药品安全监管16、争取加强领导。一是
