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1、中国行政法治发展进程的回顾与前瞻（上） （一）摘要：中国行政法治在过去百年经历了两大发展时期和若干发展阶段： 在 20 世纪上半叶经历了清末、南京临时政府、北洋军阀政府、广州和 武汉国民政府、南京国民党政府等五个阶段，这一时期的行政管理立 法（包括革命根据地的行政管理立法）取得初步成效，开始形成德日 模式的行政法学科体系框架； 20 世纪下半叶中国内地的行政法治走过 了艰难曲折的道路， 经历了初步发展、 遭受挫折和停滞、 恢复和发展、 进一步发展等四个阶段，取得显著成就并积累了诸多经验教训。中国 行政法治在 21 世纪初既逢实施依法治国方略的重大机遇， 又面临一系 列新情况、新课题，例如关于建
2、立人大监督专员制度，关于怨情申诉 的规范化和制度化，关于抽象行政行为的司法审查，关于一国多法域 带来行政法冲突的解决机制等等，都亟待研究解决。 21 世纪的中国行 政法治将在一般论、主体论、行为论、救济论和部门论等方面获得更 加积极而稳健的发展，呈现出民主化、科学化、法治化的复合演进轨 迹，这一进程将与我国经济、政治、社会和思想文化以及其他法律领 域产生强烈深刻持久的交互影响。 关键词：中国行政法治；百年历程回顾；世纪初的机遇和挑战； 21 世 纪发展趋势 在宪政体制下有效约束行政权力，稳健实现依法行政，保护行政相对 人合法权利不受行政伤害并能得到充分救济，保障经济与社会发展所 需的行政秩序，
3、这是人们长久的行政法治梦想和追求。温故知新。过去百年，人们为此作出了巨大努力并取得显著成效，也经历了许多曲 折，个中经验教训值得认真总结汲取；世纪之初，实施依法治国、推 进依法行政成为治国方略和基本国策，同时行政法治发展进程也面临 许多重大课题；立足现实并展望未来， 21 世纪的中国行政法治前途光 明、任重道远，期待稳健协调的发展。 一、走向行政法治的百年历程回顾 中国作为具有数千年封建社会历史的国家，走向行政法治是一个极其 漫长的过程；经历艰难曲折的长期探索过程后，开始进入良性发展的 轨道。概括起来，我国行政法治在过去百年大致经历了两个发展时期 （20 世纪上半叶和下半叶）和若干发展阶段。（
4、一）20 世纪上半叶中国行政法治的发展20 世纪上半叶中国行政法律制度和学科的发展比较滞缓，为走向现代 行政法治目标开了一个头。 这一时期可大致分为五个阶段来加以考察。1这里主要考察行政法律制度建设的首要环节 一行政管理领域的立法 工作，借此管中窥豹。1. 清末行政管理立法概况。鸦片战争以后，随着中国社会经济关系、阶级关系的变化，作为上层 建筑的法律也发生很大变化。 在人民革命力量的打击下， 特别是到 1900 年义和团运动和八国联军入侵中国之后，清朝统治者已无法照旧统治 下去。为反映官僚买办阶级的要求，调整新的社会关系，同时也为了 粉饰“预备立宪 ”，封建统治者开始利用法律形式来掩盖其封建专
5、制统治的实质。光绪二十八年（ 1902 年）清廷颁谕，责成沈家本、伍廷芳等人负责修律。这期间修订和新颁的有关行政管理方面的法令主要有：1908年 2月制定的结社集会律 ；1908年 4月颁布违警律；1909 年闰 2 月颁行的国籍条例及后附的实施细则；此外，主管民政、 教育的清廷中央部门还先后颁布了 暂定户口规则、户口管理规则、 调查户口执行法 、各学堂管理通则等行政管理法规。2. 南京临时政府时期的行政管理立法概况。1912年 1月 1 日中华民国成立后，建立了南京临时政府，制定了中 华民国临时约法。为健全组织、统一官制，确定各部的组织机构和职 责，南京临时政府先后制定了中华民国临时政府中央
6、行政各部及其 权限、各部官制通则和陆军、外交、内务、交通、教育、司法等部及 各局的官制，并规定了中央行政各部的组织、部长、次长、司长和各 科的职责权限，以及各级各类官员的委任办法；还撤销了地方 “军政分 府”，令各省都督府所属之行政各部改为 “司 ”，主管民政、财政，军事 由另设的司令部专管，使政军分开；并经参议院同意正式公布了南 京政府官制等法律。南京临时政府及其所属各部还发布了各类行政 法令，以期“安民心维大局 ”，如通令保护人民财产令 、令内务部禁 止买卖人口文、令广东都督严禁贩卖猪仔文 、令外交部妥筹禁绝 有贩卖猪仔及保护华侨办法文 、关于普通教育暂行办法及课程标准 等等。3. 北洋军
7、阀政府时期的行政管理立法概况。北洋军阀政府主要援用清末的法律，也基于统治需要而设置专门的法 典编纂机构开展立法活动。从 1912 年 12月至 1916年 10月，在行政 管理方面的立法主要有：戒严法、官吏服务令、治安警察法、出 版法、司法官惩戒法、违警罚法等等。4. 广州、武汉国民政府时期的行政管理立法概况。在第一次国内革命战争时期，广州、武汉国民政府进行了较为频繁的 立法活动。在行政管理方面的立法主要有一系列国家机关组织法，如 国民政府组织法 、国民政府司法部组织法 、修正国民政府监察 院组织法、国民政府军事委员会组织法 、省政府组织法，以及国 民党中央、各省区联席会议通过的 省政府对国民
8、政府之关系议决案 、 省党部与省政府之关系议决案等等。此外，国民政府还先后颁布 了兼职条例、文官官等条例 、县长临时任用条例 、政府职员 给假条例等人事法规，以及惩治官吏法等廉政法规。5. 南京国民党政府时期的行政管理立法概况。 2 南京国民党政府建立后的行政管理立法大体经历了前、中、后三个时 期：（1）前期（国民党统治的最初十年）是行政法律制度建立时期。 1928年 10月颁布训政纲领、国民政府组织法，作为确立其政权 “法 统”地位的根本法；同时还颁布了行政、立法、司法、考试、监察等五 院组织法，以确立其中央政府机构的法律地位。国民党政府的立法院 和其他政府机构还制定了各类政府组织法以及大量
9、单行法规。 （2）中 期（抗日战争时期）是行政法律制度进一步发展时期。其行政管理立法的政治色彩日益厚重， 主要表现为运用战时立法和军事立法的手段， 加强对人民的控制，如颁布国家总动员法 、各县保甲整编办法 、 防止异党活动办法等等。 （3）后期（第三次国内革命战争时期） 的行政管理立法呈现挽救国民党政府统治颓势的特点，如颁布勘乱 总动员令、动员勘乱完成宪政实施纲要 、维持社会秩序暂行办法 和修正的戒严法等等。 36. 革命根据地的行政管理立法状况。 这方面的情况相当丰富和复杂，过去人们未予足够重视。据不完全统 计，在第二次国内革命战争时期，中央苏区和 15 个地方苏区制定的行 政管理方面的法规
10、、 规章就有 550余个；在抗日战争和解放战争时期， 中央根据地和 47 个地方根据地（边区）所制定的行政管理方面的法规、 规章就有 2744 个。4这些行政管理法规、规章的情况千差万别，其制 定主体甚多，分别为参议会、行政委员会、边区政府及其下属部门、 政务会议以及中共中央的某些组织机构等等，其范围和内容非常广泛 复杂，涉及到组织机构、选举、土地、军事、民政、司法、公安、财 政、金融、粮食、农林、劳动、工商贸易、交通运输、教科文卫等等， 其形式也不尽规范。这些行政管理规范对于促进革命根据地的经济建 设和社会发展，确保革命战争的胜利，发挥了积极作用，体现了在特 殊社会历史条件下革命根据地政府促
11、使人们依法办事、规范社会行为 的愿望。7.20 世纪上半叶的行政法学研究概况。行政法律制度的逐步发展，与行政法学研究的逐步开展是分不开的。 我国对行政法学的研究， 大约是从清末戊戌变法开始。 早在 1903 年（光 绪二十九年），日本学者清水澄的行政法泛论 （中文版）就由商务 印书馆出版；开明书局也于同年出版了丁额着、王纯翻译的普鲁士 行政法典；1906 年（光绪三十二年） 广智书局出版了日本学者织田万 着、梁继栋翻译的德国行政法 。从 1903年至 1907年5年间，共翻 译、编译 10余部外国行政法学著作，出版 4 部中国行政法学著作。到 20世纪 20、30年代，逐渐形成了行政法学研究群
12、体， 出版了一些行政 法学著作，开始构建起行政法学的学科体系框架（主要借鉴于德国法 模式的日本行政法学理论） 。在当时行政法学的教学与研究中，一些学 者注意运用孙中山先生的三民主义和五权分立学说，以此作为自己学 术观点之理论基础和指导思想。当时中国处于半殖民地半封建社会， 行政法学能取得如此成就已是难能可贵，尽管主要是引进和转述式的 学术成果。总体而言， 20 世纪上半叶中国在行政法律制度建设和学术建设方面取 得一些进展，尽管与行政法治目标尚有很远的距离，而且其中许多是 与行政现实存在较大距离的欧洲大陆行政法舶来品，在当时缺乏宪政 精神的政治体制下也难以通过有效约束行政权力和保护行政相对人合
13、法权利而对行政管理现实发生强烈和深刻的影响，但这毕竟为我国行 政法治的发展打下了一个基础。二）20 世纪下半叶行政法治在中国内地的发展 5由于一系列的社会变革， 20 世纪下半叶中国行政法治在内地经历了艰 难曲折而又前所未有的发展，大致可分为如下四个阶段来加以考察。1新中国行政法治初步发展阶段（1949年10月1957年5月）。 中华人民共和国成立后， 废止了国民党政府的 “六法全书 ”，标志着中国 行政法制建设进入新时期。这个阶段在行政管理的立法和制度建设方 面做了大量工作。首先是制定行政组织法，规定各级国家行政机关的 组织、职权、工作方式和责任。这些行政组织法包括中央人民政府及 其组成部门
14、、 直属机构和办事机构以及地方人民政府的组织法， 如中 华人民共和国中央人民政府组织法 、中华人民共和国国务院组织法 大行政区人民政府委员会组织通则 、省人民政府组织通则 、市 人民政府组织通则 、县人民政府组织通则和地方各级人民政府 组织法等等。其次是制定行政组织法以外的行政管理法规，规定国 家行政机关对政治、经济、文化等各方面事务以及人、财、物各个领 域的管理权限及方法。到 1956 年 12 月止，新中国共颁布行政管理法 规 829 个，其中有关机构、人事编制管理的法规 52 个，有关财政、金 融、税收管理的法规 98 个，有关公安、民政、司法、行政管理方面的 法规 97 个，有关经济建
15、设管理的法规 261 个，有关教育、科学、文化、 卫生管理的法规 149 个。第三是建立行政监察制度和公民控告国家机 关及其工作人员违法失职行为的制度。早在 1949 年，共同纲领第 十九条就规定在县市以上各级人民政府内设人民监察机关， 中华人民 共和国中央人民政府组织法更明确规定政务院设人民监察委员会。1954 年中华人民共和国宪法第九十七条规定了公民对于各级国家 机关的控告和求偿权，中华人民共和国国务院组织法更明确规定国 务院设立监察部。宪法和法律还规定了检察机关对行政机关及其工作 人员的一般监督，明确了检察机关的职权和职责。不难看出，国家在 这一阶段比较重视行政法律制度建设，包括监督行政
16、法制建设，大步 迈出走向行政法治的步子。但由于认识上和体制上的多方面原因，如 党政不分、 “人治”传统、否定权力分工制约的必要性、 立法比较粗疏等 等，所以在行政管理上还无法严格实行权力制衡、权责统一、越权无 效等原则， 公民的申告权、求偿权和诉讼权利（如 “民告官”）难以充分 实现，远未解决社会主义民主的法律化和制度化问题。 从行政法的教学和科研来看，这一阶段主要以介绍苏联行政法学理论 为主，较多受到苏联模式的影响。 1950年 4月商务印书馆出版了维辛 斯基的苏联国家行政机关暨各加盟共和国及自治共和国国家行政机 关，此书对我国行政法学有相当影响。随后又有一系列苏联行政法译 着出版，主要有苏维埃行政法概论 、苏维埃行政法（总则） 、
