行政复议管辖制度

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1、行政复议管辖制度摘要:行政复议管辖问题是整个行政复议制度的有机组成部分，对行政复议的实施起着重要的作用。从1990年行政复议条例的制定到1999年行政复议法对行政复议管辖制度的修改，最终形成现在的“块块管辖为主，条条管辖为辅”的选择管辖制度模式。经过几年的实践运行，这一管辖模式仍然暴露出其固有的缺陷，发挥不了其应有的作用。为了改变目前这种局面，有必要重新对复议管辖制度进行探讨。现行行政复议管辖制度存在三个突出的问题：一是部门管辖存在的不利影响无法消除；二是选择管辖的制度设计缺乏理论和法律依据，实施效果有限；三是“自我管辖”制度违反古老法谚。两点建议：一、实现行政复议司法化，成立独立的行政复议机

2、构，由专门、独立的机构和人员负责行政复议案件。二、在现行的行政复议制度上应该对行政复议管辖作两点调整：取消选择管辖、缩小自我管辖的范围。 行政复议法确立行政复议管辖的一个基础因素是行政隶属关系，即行政复议的被申请人与复议管辖机关之间具有领导与被领导的行政隶属关系（除非法律另有规定）。如果是双重领导的行政体制，则行政复议管辖实行双重管辖；如果是单一领导的行政体制（即垂直领导），则行政复议实行单一管辖，由上级主管部门管辖行政复议。 根据这个精神，行政复议法第12条第2款规定了“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议”，排

3、除了同级人民政府管辖相应行政复议案件的可能。这里，列举了海关、金融、国税、外汇四个垂直部门，但这种列举是举例性质的列举，而不是划定范围性质的列举。这种列举的实质在于说明这些机关是“实行垂直领导”，而不是双重领导。所以，在列举这四个部门时，行政复议法使用了“等”字作为开放式范围的“符号”。这就意味着，除这四个实行垂直领导体制的部门外，其他行政机关如果也是实行垂直领导体制，也同样适用第2款的规定，由上级主管部门管辖行政复议。我们知道，行政机关的体制改革不仅是一个长期的不断过程，而且也是行政机关职权范围内的事项。现在实行双重领导体制，将来可能改制为垂直领导体制；现在实行垂直领导体制，并不等于将来就不

4、实行双重领导体制；而且，实行省以下垂直领导体制的机关，也不仅限于工商行政机关（如技术监督部门等）。把实行什么性质的领导体制、隶属关系作为确定行政复议管辖的根据，正是行政复议法规定的行政复议管辖制度的核心所在。 行政复议法所建立的行政复议制度，是行政层级监督制度的一种。这种层级监督，是以层级领导、隶属关系为基础和前提的。道理上讲，如果被申请人与复议机关之间没有领导与被领导的隶属关系，复议机关在行政复议中的作用就难以充分发挥，复议机关的决定、指示、要求、责令等，就难以做到“令行禁止”，从而也不利于切实保障复议申请人的合法权益。行政复议管辖以行政领导体制或行政隶属关系为其制度基础，是有其合理性的。

5、综上所述，从行政复议法关于复议管辖制度规定的立法本意上看，从行政法学理论上看，这个工商行政复议案件的管辖机关，应当是市工商行政管理机关，而不是县人民政府。行政复议管辖在行政复议制度中占有着极为重要的地位，它对于行政相对人准确地申请行政复议，行政机关正确受理与审理行政复议案件，及时解决行政争议，有效地保护行政相对人的合法权益，具有重要意义。 在我国行政复议制度修改中，我们认为，应多层面、广角度地考虑如何创新和完善现有的行政复议管辖制度。 一、将完善行政复议管辖制度与我国行政复议制度定位结合起来 从建立行政复议制度，关于我国行政复议定位，一直存在主张行政复议应当司法化和主张行政复议应当行政化两种观

6、点。经过多年实践，现在大多数意见认为，一方面，行政复议是行政机关行使行政职权的活动，是一种行政行为，具有行政的性质。另一方面，行政复议是行政机关以第三方公断人的身份解决行政争议的活动，是一种裁判行为，具有司法性质。也就是说行政复议是兼具行政和司法双重属性，是一种行政司法行为，也就是有人称的“准司法行为”。 虽然对行政复议定位有了一个基本的认识，但是，随着经济社会的不断发展，行政复议的优势和潜力，还远远没有发挥出来。即便是行政复议法实施条例颁布施行后，行政复议案件数量也比行政复议法刚施行时大幅减少。行政复议案件少，并不是行政争议发生的少，而是大量的行政纠纷没有提起行政复议，更多的涌向了信访，老百

7、姓宁可选择层层上访、越级上访，也不愿意把案件交给行政复议机关处理，造成了更多的人“信访不信法”，这一现象甚至引起今年两会的普遍关注。在正常情况下一个国家解决行政争议的体系中，行政复议应该是公民首选的最主要途径，作为行政救济制度的重要组成部分，与行政诉讼、信访制度一样，都是维权的有效途径。相对于行政诉讼而言，行政复议具有方便、快捷、不收费等优点；相对于信访而言，行政复议更具法律程序的保障，但现实中的行政救济格局却是，行政复议并没有引起寻求救济者的青睐。 当事人之所以不愿意通过免费、简便、快捷的行政复议解决行政纠纷，其原因肯定是多方面的。但是，行政复议制度本身定位所存在的缺陷不能不引起重视。近年来

8、，我国一些专家、学者对重新构建我国行政复议制度也提出了：实现行政复议司法化、成立独立的行政复议机构、取消选择管辖、缩小自我管辖的范围等建议，这其中最核心的就是行政复议司法化问题。 我们认为，专家学者提出对行政复议进行司法化的改革构想有其合理性。但从实践来看，目前，我国的行政复议制度中的很多问题，并不能简单地归结为法律对行政复议制度功能的司法化或行政化的定位问题，很大程度上是由于相关制度的不配套或者法律明文规定未能得到贯彻执行。就比如，信访案件的数量远远高于行政复议和行政诉讼的数量，但大家总体上认为不是行政复议、行政诉讼本身制度设计不合理，而是在整体上信访与行政复议、行政诉讼在化解行政争议的分工

9、上不配套、不科学。 因此，我们认为，我国的行政复议制度的改革方向，是选择行政化，还是进行司法化的改革，并不是行政复议制度改革的核心，关键是我们能否根据现代行政管理的种类多样、范围广泛和不同行政领域的重大差异，灵活地设计与具体行政领域的要求相适应的行政复议相关制度。 具体到行政复议管辖制度上，我们建议，行政复议的管辖不仅是作为监督行政机关或行政行为的管辖制度，更重要的是作为公民、法人或其他组织救济和权利保护制度中的管辖制度，行政复议管辖制度应与我国的行政管理体制保持一致，完全基于隶属关系确定行政复议案件的管辖，即各级政府管辖本级政府所属行政机关和下一级政府作为被申请人的行政复议案件，实行垂直领导

10、的行政机关管辖下一级行政机关作为被申请人的行政复议案件。对省级政府、国务院部门的具体行政行为不服的，直接向国务院申请复议，保证公正，提高效率。为便于操作，取消上级政府所属部门对下级政府所属相应部门的复议管辖权，取消申请人任意选择行政复议机关的制度。关于这一点，制定行政复议法时确定的“选择管辖”模式，意图是为了便民、公正，但实践中，选择管辖给不愿意受理行政复议的机关造成推诿的机会，反而不便民。同时，非垂直管理的条条管辖，在行政复议中，也存在部门利益问题，并不能完全从管辖上杜绝“官官相护”。 另外，有些地方提出的按照保证行政复议权威性、专业性、公正性的要求，为解决行政复议权和行政复议力量过于分散问

11、题，将现有的各级行政机关的复议职能分离出来，统一由行政复议委员会行使，统一审理下一级政府和本级政府部门及其派出机构作为被申请人的行政复议案件，行政复议委员会或者说相对集中行政复议权这种方式，赋予其独立主体地位和法律人格，以自己的名义受理、审理和裁判行政复议案件，这种当然是目前看来比较理想的行政复议管辖制度，但由于这种模式不仅涉及到行政复议法要进行大的修改，也没有行政管理体制上的支持，短期内，行政复议委员会或者说相对集中行政复议权的行政复议管辖制度还有待于进一步探索和完善。 二、将完善行政复议管辖制度与我们构建社会主义和谐社会的目标结合起来 根据中办发200627号关于预防和化解行政争议健全行政

12、争议解决机制的意见和中华人民共和国行政复议法实施条例的精神，关于行政复议在解决行政争议方面的作用，强调行政复议是一种救济制度，重在对行政纠纷进行化解，这样对行政复议制度化解行政争议的作用定位，是将行政复议工作作为一项促进社会和谐的工作，行政复议工作的根本目的就在于构建社会主义和谐社会，因此，在实践中要坚持以科学发展观为指导，创造性地开展工作，进一步发挥行政复议在化解社会矛盾方面的主渠道作用，进一步发挥行政复议制度在构建社会主义和谐社会过程中的优越性。将行政复议定性为行政救济制度,定性为一种准司法行为，行政复议所从事的工作是对行政纠纷进行居中的调解、化解、协调、裁决和纠正，其所作的协调、裁决等是

13、对既往的行政行为评判、确认，并不是一个新的行政行为，从理论上行政复议机关就不能作为被告，从制度设计上就应排除复议机关作为行政诉讼的被告。另外，中华人民共和国行政复议法实施条例中规定了“禁止不利变更”原则，行政复议即使变更，对申请人而言，也不会产生比原行政行为更大的不利，就行政复议行为提起行政诉讼，意义已经不大。近些年来，在化解行政争议方面，人民法院也提出要与行政机关加强协调，共同化解行政争议。2009年6月，最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见中也明确提出“建立健全司法与行政的良性互动机制”的意见，要求运用协调手段有效化解行政纠纷，促进社会和谐。从化解行政纠纷意义上，复议机关与

14、人民法院目标是一致的，将行政复议行为再纳入司法审查，不仅有违共同化解行政纠纷目标，对司法资源也是浪费。多年的行政复议工作实践也表明，将行政复议行为再纳入司法审查，不利于行政复议机关行使监督和救济权，也不利于发挥行政复议机关化解行政争议的积极性。 综合以上，我们认为，从行政复议与行政诉讼共同的化解行政争议的目标考虑，行政复议行为不应再纳入司法审查，行政复议机关不应作为行政诉讼的被告。 三、将完善行政复议管辖制度与我国行政管理体制改革的目标结合起来 确立行政复议管辖，以行政管理体制或行政隶属关系为其制度基础，行政复议管辖权也应随着行政隶属（管理）关系的变化而变动。行政复议管辖的一个基础因素是行政隶

15、属关系，即行政复议的被申请人与复议机关之间具有领导与被领导的行政隶属关系，把实行什么性质的领导体制、隶属关系作为确定行政复议管辖的根据，正是行政复议法规定的行政复议管辖制度的核心所在，行政复议法所建立的行政复议制度，是行政层级监督制度的一种。这种层级监督，是以层级领导、隶属关系为基础和前提的。如果被申请人与复议机关之间没有领导与被领导的隶属关系，复议机关在行政复议中的作用就难以充分发挥，复议机关的决定、指示、要求、责令等，就难以做到“令行禁止”，从而也不利于切实保障复议申请人的合法权益。 行政领导体制或行政隶属关系变更了，相应的行政复议管辖也要及时进行调整。比如，2009年国务院启动了“省管县

16、”体制试点，将来实行“省管县”体制后，对由省直管的县及县政府工作部门，其行政区复议管辖也要按行政领导体制进行相应的调整。还比如，这次机构改革中，原属省以下垂管的食品药品监督管理局，其划入卫生行政管理部门，不再由省以下垂管，其相应的复议管辖也要及时进行调整。 既然行政复议管辖不能突破行政管理体制，又不具备建立像北京市的行政复议委员会之类复议机构的条件，一些基层市、县针对行政复议工作人员少的实际，提出将市、县政府及各组成部门的行政复议工作人员进行整合，作为其他行政复议机关行政复议委员会（或行政复议审理中心等组织）的成员的模式。具体做法是：由市、县法制部门将本市、县各个行政复议机关具有行政复议资格的行政复议工作人员整合起来，作为市、县政府行政复议机关成立的行政复议委员会（或行政复议审理中心等组织）的