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1、第一章：绪论行政是政府中的机构和人员为了政府运转的有序化和条理化以及社会运行的稳定和安全而作出的程序化、制度化行 为选择的总和。行政管理的概念(P2) 这个界定包含如下内容： 其一，公共行政的主体是国家行政系统中的中央以及地方各级政府。 其二，公共行政的客体是全社会范围的公共事务。第三，公平、公正是公共行政的最高价值取向。 第四，宪法和法律是公共行政的依据。第五，公共政策是政府管理社会公共事务的基本方式。四、公共行政学的发展阶段1、建构阶段行政学诞生的标志性文献是威尔逊的行政之研究一文。古德诺在1900年发表了政治与行政一书。马克斯韦伯通过他的官僚制理论的建构，解决了威尔逊思想付诸实施的一切技
2、术性问题。泰勒1911年发表的科学管理原理和法约尔1916年发表的工业管理与一般管理，对公共行政学的形成都发生 过重大的影响。古典管理理论把人视为机械的“经济人”，过于强调科学因素而忽视人文因素。最早对公共行政学这门独立学科的内容进行系统研究和阐述的则是美国学一怀特和威洛比。2、行为主义阶段随着行为科学理论被引入行政学研究中来并被人们逐步接受，公共行政学的发展进入了行为主义阶段。从理论渊源上讲，行为科学可以追溯到20世纪2030年代的早期人际关系学说。1927年到1932年美国哈佛大学教 授梅奥(E. Mayo)等人进行了著名的“霍桑实验”。行为科学一人际关系学说直接影响了行政研究的进程，许多
3、行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象， 其中，以西蒙(H. A. Simon )的行为主义行政学派较具影响。行为科学理论也存在着忽视正规组织的科学因素的作用。3、公共政策阶段关于公共政策的最具代表性的观点有：拉斯维尔(H. D. Lasswell )和卡普兰的观点政治学学者伊斯顿(D. Easton)的观点 政策论研究者戴伊(T. R. Dye)的观点 决策论研究者安德森(J. E. Anderson)的观点在公共政策研究方面，除以上提到的学者，其他较有影响的还有： 耶鲁大学的经济学家林德布洛姆(C. E. Lindblom) 以色列耶路撒冷希伯来大学教授德洛尔(Y. Dror)4
4、、新公共行政阶段新公共行政的理论观点新公共行政理论在批判主流行政学的效率经济观的基础上提出价值考量。主张社会正义和社会公平。主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学主张构建新型的政府组织形态主张突出政府行政管理的“公共”性质提出民主行政的理念新公共管理理论对我国政府改革的启示当前，在西方国家新公共管理理论指导下，西方国家政府改革已经取得了一定的胜利，政府规模缩小、信任危机缓 解、财政危机改善，政府已在公共管理和公共服务方面取得了较好的成效，对我国进行政府改革有如下启示：第一，关于管理政治性质”的启示。传统公共行政理论主张将政治与行政进行分离，他们认为是因为政治过多地干 涉管理事务，才导致
5、政府出现腐败、行政无能，因此其极力主张把政治从行政管理事务中剥离开来。可是，传统公共行 政理论忽视了政治天生具有难以剥离的特性，毕竟公共管理者只有在一定甚至特定的政治环境下才能从事具体的公共管 理活动。传统公共管理和新公共管理在管理政治性质”上的分歧，对特定政治环境下的公共管理者提出了更高要求：公 共管理者不但应具备一定参政和行政能力，而且还应具有在一定的政治环境下从事公共管理的能力，这二者不可或缺。第二，关于公共服务“市场化”的启示。部分公共服务走向市场化是不可避免的一种趋势，它也是政府在公共管理和 公共服务中面临困境，合理利用民间资源、整合社会力量，用来补充并提高公共服务供给机制的一种尝试
6、。其作为西方 国家比较成熟的一种公共服务供给机制，我们可以进行采纳并尝试。第三，关于“顾客导向”观念的启示。政府服务的对象即顾客的满意程度是衡量和评价政府绩效的一个重要指标。在 我国，可以借鉴西方国家，建立起政府绩效评价指标，督促政府提高工作效率，提高服务意识，进一步改善政府形象， 真正建设成为服务型政府。第四，关于“企业家型”领导者的启示。企业家作为社会的精英，他们是这样一群人：能够将资源进行最优整合，并 使收益最大化的创新人士。新公共管理理论告诉我们，应更好地激发企业家的风险意识和创新动力，使资源得到最优整 合，使用效益最大，就必须为企业家们创造出更宽松的环境。政府部门领导和其他公共部门的
7、领导，在新公共管理思想 的指引下，也应具备企业家的优秀素质，以企业家的标准严格要求自己，为达成一定的公共、社会目标，高效地，最大 限度地整合各种社会、公共资源，并充分发挥社会、公共资源的优势，用来解决当前公共资源供给方面面临的困境。第二章公共行政的组织二、官僚制组织理论（p102）（1）韦伯的官僚制组织理论可以概括为以下三个方面： 组织的结构性要素（专门化权限和任务、层级制、官员选任以专业资格为标准） 组织的行为程序要素（非人格化、规则约束、严格纪律） 组织行为结果（在上述基础上能实现高效、持续、精确、可预期、专业化和纪律严明）（2）韦伯提出了分别与三种权威相对应的组织形式马克斯韦伯认为，若要
8、维持统治的持久存在，必须唤起合法性的信仰。合法性的最初含义是指国王有权即位是由 于他们的“合法”出身。现在的合法性意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。卡里斯玛型组织由“卡里斯马”式人物组建，他披上神性的光环，具有先知、全能的“超人”魅力 传统型组织（中国：自古王侯将相宁有种乎？成王败寇）法理型组织四、行政组织的概述（1）行政组织的概念（p106）（2）与其他组织相比，行政组织的特殊性主要体现在：公共性、政治性、执行性、权威性、法治性。（3）行政组织的分类 根据管辖的地域范围，行政组织可以分为中央行政的、地方的和基层的行政组织。 按照权限性质，行政组织可以分为一般权限
9、机关（如地方政府）和专门权限机关（政府的职能部门）。 根据功能和作用的不同，行政组织可以分为领导机关、职能机关、监督机关、辅助机关和派出机关。（4）行政组织的要素- 组织成员；物质因素；职能目标；机构设置；职位设置；权责划分；法制规范；技术和信息 -行政组织体制五、行政组织的权力体制（p145-148）1、首长制和委员会制-首长制和委员会制是机关内部的权力关系的反映，考察的是行政权力在领导机关组成人员之间的分配。-如果领导机关的最高和最后的决策权掌握在一人（首长）手中，并且由此人对行政领导机关的决策负责， 我们就将这种行政权力体制叫做首长制”；- 反之，如果领导机关的最高和最后的决策权掌握在两
10、个以上的人（委员会）的手中，并且由他们对行政 领导机关的决策共同负责，我们就将这种行政权力体制叫做“委员会制”。我国行政首长负责制的特点：体现了民主决策的特征责任明确分工合作，有利于提高行政领导效率2、集权制和分权制集权制和分权制是权力纵向配置的反映，是依政府层级而展开的权力线。（2）集权制指的是这样一种权力体制，其中中央或上级机关掌握最终或最高的决策权，地方或下级只拥有上级赋予的执行权；中央或上级可以根据自己的意志，指挥、监督和干预地方或下级的活动，地方或下级要完全听从中央 或上级的命令。集权制的优缺点：优点：政令统一，目标一致；力量集中，便于处理紧急或大事件；权力完整，指挥灵便；执行效率高
11、等。缺点：信息环节多，传输缓慢，容易失真；管理单一、僵化，适应环境的能力差；忽视地方差异，呆板统一，容易 出现形式主义；忽视下级积极性，造成下级的依赖和低效等。（2）分权制则与集权制相反，它指的是这样一种行政权力体制：地方或下级的行政权力来自于法律的授权;在权限范围内，地方或下级有相当高的自决权，中央和上级仅处于监督地位，不能任意干涉。分权制的优缺点：优点：独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，进行决策和管理；分层授权， 分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性；反应灵活，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对外部环境反应也较 快，宜于近点决策处理突发事件，效率较高
12、；职能分工明确，有利于专业化管理。缺点：权力分散，不易形成统一意志，不易进行统一领导和统一指挥；不利于集中资源，统筹和全面发展；过度分 权易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。集权与分权是相互对立的：集权的程度越高，分权的程度就越低；反之，集权的程度越低，分权的程度就越高。所 谓集权制和分权制，只是对集权和分权两种极端形式的理论概括。在现实中，完全的集权制和完全的分权制是不存在的， 存在的只是处于两种制度的中间类型。管理层次与管理幅度的关系（在规模确定的条件两者关系？规模确定的条件下，二者成反比关系）管理幅度是指一名领导者直接领导下级人员的人数。管理层次是指从企业最高一级管理组织或管理职务到
13、最低一级管理组织或管理职务，其间所经过的组织等级或职务 等级七、我国的机构改革（1）现行政府机构存在的主要问题： 第一，机构庞大，人员臃肿。 第二，效率低下，官僚主义严重。第三，财政不堪重负。 第四，政企不分，结构不合理。 第五，政府机构设置不科学，职能交叉和职责不清的问题比较严重。八、古典管理理论古典管理理论主要包括韦伯的科层管理、泰罗的科学管理和法约尔的一般管理原理。（1）科学管理理论的创始人是泰罗，他首次提出了科学管理的概念，1911年出版科学管理原理一书，被公认 为科学管理之父”。主要内容：科学管理理论的基本出发点是提高劳动生产效率，其主要内容是：a.使工作方法、劳动 工具、工作环境标
14、准化；b.确定合理的工作量；c.挑选和培训工人，使其掌握标准工作方法；d.实行差别工资制；e.实 行职能工长制。（2）法国人法约尔对组织管理进行了系统地、独创的研究，1925年出版了工业管理与一般管理一书，后人把 他称为“管理过程之父”。法约尔提出，管理活动包含5种职能：计划、组织、指挥、协调、控制。并且他给出了 14条 一般管理原则。（3）马克斯韦伯的管理组织理论的基本内容有：1）揭示了组织与权威的关系并划分了权威的类型2）归纳了官僚制组织的基本特征3）概括了官僚制组织的结构九、古利克的七职能说在1937年出版的由古利克和厄威克合编的管理科学论文集内，古利克将法约尔有关管理过程的论点加以展开
15、， 提出了有名的管理七职能论。取其每种职能英文词的首字而称作POSDCORB，即Planning（计划）、Organising（组织）、 Staffing（人事）、Directing（指挥）、Coordinating（协调）、Reporting（报告）、Budgeting（预算）。古利克提出的这七种管理职能，以后虽有人加以增减或修改，但基本上包括了到那时为止的有关管理过程的观点，并成为以后有关这类研究的出发点。复习思考题试论我国行政首长负责制与民主管理关系(1) 行政首长负责制的基本特点是责任主体的单一化。对于重大事务，在集体讨论的基础上由行政首长定夺；具体日常 行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任；行政首长负责制的优点是责任明确，事权集中，分工合作，反 应迅速，效率较高，这正符合行政管理应该集中、迅速、果断解决问题的要求，因此，行政机关一般都实行行政首长负 责制，我国宪法也是这样规定的；(2) 行政首长负责制与民主管理并不矛盾，而是紧密相关、相辅相成：行政首长大多是由人民代表大会选举或任命的， 要受人民的监督；行政首长行使的职权是广大人民的意志和要求的体现，是代表人民行使权力；行政首行的决定不是个 人随心所欲，而是
