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1、行政执法与检察执法相衔接工作机制实证调查摘 要行政执法与检察执法相衔接工作机制在惩治违法犯 罪、维护和谐稳定方面取得良好成效的同时，亦凸显出亟待解决的 不足。文章选取广西n市行政执法与检察执法相衔接工作机制的现 状作为切入点，从机制的设计和运行中找出存在的问题，并针对问 题进行法律、理论和实践层面的原因剖析，最后从完善立法体系和 健全机制建设方面提出对策建议，为构建科学合理的衔接机制作出 探索。关键词行政执法；检察执法；衔接工作机制；实证调查、八、亠前言行政执法与检察执法相衔接工作机制的制定和实施对规范行政 执法，打击违法犯罪起到了有效作用，与此同时出现的问题亦给我 们敲响了警钟。近年来，执法
2、中“四多四少”“六个不够” 等现象依然存在，更凸显出衔接机制的漏洞，衔接机制的健全颇显 迫切。一、现状情况当前，n市行政执法机关与检察机关以“两个专项”活动为契 机，致力于推进行政执法与检察执法相衔接工作机制的有序运行。（一）切实加强协作配合机制n 市行政执法机关和检察机关通过召开联席会议和建立信息通报制度，交流解决衔接的问题，通报涉嫌犯罪案件的情况，并发挥检察机关审查案件能力强的特点，与行政执法机关、公安机关协同办 案。经过多年探索，n市行政执法机关在办理重大案件时，形成了 商请检察机关提前介入和引导侦查的机制。（二）严格执行案件移送机制n 市行政执法机关和检察机关通过开展“两个专项”活动，
3、对 2008 年以来该市主要行政执法机关办理行政违法案件和移送涉嫌犯罪 案件的情况进行统计整理，确保涉嫌犯罪案件及时移送司法机关处 理（数据详见表1 至表 2）。（三）依法强化监督制约机制在检察执法方面， n 市检察机关通过走访和查询、查阅等方式， 加强对行政执法机关执法活动的监督。据统计， 2008年至2010 年， n市检察机关共走访行政执法机关42次，查询案件560件，查阅案 卷116卷，提出移送案件检察建议7件次，提前介入侦查案件24 件。二、存在问题从上述情况来看， n 市行政执法机关和检察机关基本建立起衔接 的制度框架，但是，该项机制在设计上和运行中仍存在诸多问题。（一）协作配合机
4、制的问题1. 联席会议的作用未能完全体现虽然n市行政执法机关和检察机关多次召开联席会议加深了彼此 间联系，但其作用还有待加强。如联席会议的成员单位不够全面，联系会议的主导者也不明确，由行政执法机关和检察机关共同组织 和召集，或者轮流主持会议，两机关都没有明确的责任和权限，衔 接工作的开展难以达到预期目标。2. 信息通报制度难以实现其应有效果从 n 市来看，信息建设处于起步阶段，信息流转、互通渠道不顺 畅。在信息共享方面，部分行政执法机关在移送涉嫌犯罪案件时， 并未将信息报送检察机关备案。在情况通报方面，部分行政执法机 关并没有按时通报执法情况，就算定期通报，所通报的信息大部分 也只是已向公安移
5、送的案件。（二）案件移送机制的问题从 n 市案件移送的数据来看，移送案件比例低的现象普遍存在。表1中，n市行政执法机关移送案件仅占查处案件总数的1.61%。表 2 中，各行政执法机关移送案件的比例也偏低，最低的工商局仅 占0.16%，而最高的国税局也只有6.69%。案件移送数量在不同行 政执法机关之间也出现不均衡的情况，最多的为烟草专卖局，占移 送总数的57. 8%；最少的是食品药监局，只占1. 42%。这些数据揭 露出来的深层次问题是案件移送条件和证据认定标准的问题。部分 行政执法机关发现违法行为涉嫌犯罪后，往往因职能限制和技术欠 缺无法深入调查，会不移送案件而自行处理，或者即使移送，也会
6、因为移送材料不齐全、文书不规范，导致案件无法及时有效的处置。 刑事证据的标准相比行政证据要求更加严格，行政执法机关查证力度弱、查证手段受限使得调查取证面临难度，“移送的证据材料只是案件的证据层而非证据链。（三）监督制约机制的问题1. 提前介入侦查制度的被动性调研中发现，提前介入侦查制度的缺陷是行政执法机关控制着提 前介入权的启动，检察机关则陷入“行政执法机关提出要求，检察 机关被动回应”的模式，都是检察机关在行政执法机关认为“必 要时”、“视情况”而提出要求后方才介入，很难对行政执法活动进 行监督。而且这种介入侦查的范围仅限于对案情的了解和建议，却 没有提及对执法活动的监督，属于消极指导而不是
7、积极主动的介 入。2. 检察机关法律监督职能的薄弱性现实中，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件是立案的前提，但对案 件性质的判断权掌握在行政执法机关手中，如果行政执法机关拒不 移送案件而私自处理，检察机关除了对行政执法人员贪污渎职等职 务犯罪依法行使侦查权外，无法对行政执法机关不移送案件的行为 进行有效监督。三、完善建议基于n市行政执法与检察执法相衔接工作机制的问题，笔者认为，应当兼顾两个执法体系的特点，从以下方面提出对策建议。一）完善行政执法与检察执法衔接的立法体系完善衔接机制的立法是做好衔接工作的根本前提，立法机关应当 从实体法和程序法两个法律层面梳理衔接机制的细则。就实体法而 言，在立法模式上
8、选择借鉴各国普遍采用的独立散在型立法方式， 即在行政法规中设置与刑法相契合的具有独立罪名、罪状和刑 罚的规范，增强行政责任与刑事责任衔接的效力。就程序法而言， 应由权力机关制定一部衔接的法律，可建议由广西人大制定行政 执法和检察执法相衔接工作机制实施条例和检察机关法律监督 工作条例，以自治区立法的形式探索建立新型衔接机制。（二）完善行政执法与检察执法衔接的协调配合机制第一，完善联席会议制度。联席会议要真正发挥实效作用，在主 体上应当由检察机关负责组织、召开，由各成员单位参加。建议检 察机关联合行政执法机关、公安机关等部门在联席会议中设立常设 性联合监督办事机构，共同处理衔接事务。在内容上行政执
9、法机关 与检察机关等成员单位要定期召开联席会议，通过座谈、研讨等形 式，针对执法衔接过程中的案件协调等问题探讨制订可行的方法措 施。第二，建立互联互通的信息流转平台。n市行政执法机关与检察 机关要以政务信息网络为依托，建立可实时掌控全市行政执法案件 情况的信息平台。从信息平台的定位来看，搭建集行政执法与检察 执法信息资源流转的平台，实现行政执法机关与检察机关在执法信 息上的沟通。从信息平台的内容来看，与案件有关的线索材料、及行政处罚结果等，都应通过平台进行流转和共享，为检察监督提供 辅助依据。（三）完善行政执法与检察执法衔接的案件移送机制首先，规范涉嫌犯罪案件移送制度。行政执法机关和检察机关要
10、 完善案件移送通报制度和执法情况通报、专案调查和定期专项检查 三项案件监控制度，在行政执法机关定期向检察机关通报行政处 罚、案件移送等情况的同时，由检察机关定期向行政执法机关通报 立案、审查、起诉等情况，并在年终绩效考评时将移送涉嫌犯罪案 件的监督列入检察机关绩效考评的内容当中。其次，明确案件证据的衔接要求。在证据的标准和使用方面，应 当完善案件证据移送制度。建议对进入刑事诉讼程序的涉嫌犯罪案 件证据，可借鉴行政诉讼的证据程序规则，侧重对行政执法合法性 的审查，有条件的赋予行政执法机关在执法中依法收集的证据的刑 事诉讼法律地位，根据证据种类和形式的不同采取不同的转换方 式。最后，建立不移送案件
11、及证据的责任追究制度。检察机关可联合 行政执法机关制定不移送案件责任追究办法，对出现应予移送 案件而拒不移送、只移送案件不移送证据材料、只移送次要证据材 料不移送主要证据材料等不按规定移送案件证据材料的执法人员， 应当依法追究其行政责任甚至刑事责任。注释 “四多四少”现象，是指对破坏市场经济秩序的犯罪案件，实 际发生多、查处少；行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少； 查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯少；判缓刑多、判实刑少。 “六个不够”问题，是指执法效果不够理想，衔接机制不够健 全，案件移送不够及时，协调沟通不够顺畅，信息情报交流不够， 业务学习掌握不够。 “两个专项”活动，是指国务院部
12、署的“打击侵犯知识产权和 制售假冒伪劣商品专项行动”和高检院、公安部、监察部、商务部 部署的“对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件专项监督活动”。 刘远，赵玮：行政执法与刑事执法衔接机制改革初探以检 察权的性质为理论基点j.法学论坛，2006，(1)： 26。 贺恒扬：中国检察权实证研究m.法律出版社，2010： 76。 有学者认为，对行政执法机关移送的书证、物证，可直接转换 为刑事诉讼证据；对勘验检验笔录、鉴定结论，司法机关作形式程 序审查后决定是否作为刑事诉讼证据；对调查、询问、陈述笔录， 将其作为间接证据，经查证后确认其证明效力；对检察机关提前介 入或参与调查的证据，直接作为刑事诉讼证据使用。作者简介吴东，横县人民检察院。
