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1、蔡继明：缩小城乡居民收入差距的根本途径和制度保障2010年06月11日 14:35:12 来源： 新华网综合我国城乡居民收入差距过大是造成整体基尼系数过高的主要原因 改革开放以来，我国居民收入差距不断扩大。据国家发改委宏观经济研究院有关研究，2007年我国基尼系数达到0.454（见国家发改委宏观经济研究院社会所课题组：完善收入分配机制的政策建议，宏观经济管理2009年第4期）；据世行2008年公布的数据，中国居民收入的基尼系数已由改革开放前的0.16上升到目前的0.47（转引自周子勋：收入分配制度改革箭在弦上，证券时报2009-9-24），超过美国、俄罗斯，更超过印度的0.36，已经接近拉美国
2、家的平均水平。按照亚洲开发银行2007 年的一项研究，收入最高的20%人口的平均收入与收入最低的20%人口的平均收入的比率，中国是11.37倍，远远高于印度以及印度尼西亚的5.52倍和菲律宾的9.11倍。 我国居民收入差距过大的主要原因之一是城乡居民收入差距过大。从1978年到2009年，我国城乡居民的收入差距已经由2.57 倍扩大到3.33倍。如果考虑到城镇居民享有各种补贴、劳保福利和社会保障等隐性收入，以及农民尚需从纯收入中扣除用于再生产的部分，我国的城乡居民收入实际差距约为46倍。（参见中国社会科学院：城市蓝皮书：中国城市发展报告，社会科学文献出版社2009 年版）2007 年我国居民总
3、收入差距中，64.45%是由城乡间居民收入差距造成的。（参见国家发改委宏观经济研究院：促进形成合理的居民收入分配机制，宏观经济研究2009年第5期） 不仅如此，中国城乡居民收入差距还存在着进一步扩大的趋势。中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定（2008 年）提出，到2020年，农民人均纯收入要比2008年翻一番。其实，农民人均纯收入只要每年保持6.9%的增长速度，上述目标就能实现，而只要城市居民的人均可支配收入的年均增值率大于上述比率（这些年的经验数据就是如此），未来10年中，城乡居民的收入差距肯定会进一步扩大。 加快城市化进程是缩小城乡居民收入差距的根本途径 改革开放以来，为了缩小
4、城乡居民的收入差距，中共中央曾就三农问题先后出台了10 个1 号文件，并采取了一系列措施和政策，其中包括在农村兴办乡镇企业，鼓励农民进城务工，减免农业税，推进小城镇和新农村建设，等等。所有这些措施和政策，虽然在一定程度上减缓了城乡居民收入差距不断扩大的速度，但并没有从根本上扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势，以至于中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定（2008 年）强调，“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快”。 而上述措施和政策之所以没有扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势，是因为它们都没有从根本上改变我国农村人多地少的局面。而不从
5、根本上改变7亿农民户均8亩耕地的事实，要让农民致富，那是天方夜谭。只有加快城市化进程，使越来越多的农村剩余劳动力转移到非农业部门就业并最终转变成城市居民，随着务农人口户均土地经营规模的逐步扩大，务农收入才有可能逐步接近和赶上城镇居民的收入水平，城乡居民的收入差距才有望逐步缩小。 而我国从1978年到2008年30年中，国内生产总值年均增长9.8%，大大高于同期资本主义发达国家年均增长2.5%、世界年均增长3%和发展中国家年均增长5%的速度。但我国的城市化水平仅从1978 年的17.92%，提高到2008 年的45.68%，30 年中只提高了27.76个百分点，年均只有0.93个百分点，远远低于
6、韩国、日本和台湾地区的城市化速率。 考虑到目前我国城市化水平是以城市人口占总人口的比率测算的，而城市人口定义为“城镇户籍人口+暂住人口”，暂住人口又是以在城镇有固定工作、居住半年以上为标准的，那么，所谓的45.68%的城市人口中，至少有10%属于进城的务工农民（因为2008 年全国农民工总量为2.2542 亿人，占全国总人口的16.97%），而这些农民工并没有真正变成城市居民。由此可见，我国实际的城市化水平远比官方公布的低得多。 根据联合国的估测，世界发达国家的城市化率在2050 年将达到86%，我国的城市化率在2050年将达到72.9%（United Nations, World Urban
7、izationProspects (The 2007 Revision), New York.）联合国的估测是基于农村人口转移的历史数据，而我国要在本世纪中叶达到中等发达国家水平，则必须加大推进城市化进程的力度，力争在2050 年达到更高的城市化水平。根据我国全面建设小康社会中的人口与计划生育工作目标，到本世纪中叶，我国总人口将控制在16 亿左右。设定本世纪中叶的城市化率目标为75%，则我国农村人口数在2050 年必须减少为4 亿；假定20082050 年间全国增加的2.8亿人口在城镇和农村之间的分配是按照2008 年的城镇/农村人口比例来进行的，则在2050年我国的农村人口数将增加至8.73
8、 亿（7.2 2.87.2/13.28）。因而，2008 年至2050 年期间我国必须转移出大概4.73 亿的农村人口，平均每年转移1126万农村人口。 推进土地制度改革是加快城市化进程的根本保障 城市化不能单项推进，必须有各项制度配套改革，其中，最重要的是推进土地制度改革。 1.推进征地制度改革，让农民分享工业化城市化的成果。在中华人民共和国宪法中，土地所有制与征地制度之间存在着一个二律背反：一方面，宪法规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为（即把农村集体所有的土地转
9、变为国有土地）来满足；而另一方面，宪法又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定；而要坚持后一种规定，又不能满足前一种要求。 要消除上述二律背反，就必须在保持国家公益性征地范围不变的条件下改变土地所有制结构，允许城乡土地多元所有制存在，从而使非公益性土地需求通过用地单位直接向土地所有者购买或租用加以解决。 2.加快农村建设用地流转，合理推进城乡建设用地增减挂钩。需要指出的是，我国目前农村建设用地存量是城市建设用地存量的大约4 倍。实行城市建设用地和农村建设用地增减挂钩，可以在耕地存量基本保持不变甚至增加的情况下满足城市化对建设用地
10、的需要。但是，目前一些试行城乡建设用地增减挂钩的地区普遍在利用所谓级差地租原理，即通过廉价征收城市周边地区的农地，利用其转变为工商业用地后巨大增值的一部分，换取偏远地区通过旧村改造节省出的农村建设用地指标。但是，地租是土地所有权在经济上的实现，无论是级差地租还是绝对地租，都应该归土地所有者所有。国家要获得地租，首先应该通过前述合法合理的程序将土地收归或收购为国有。目前一些地方试行的城乡建设用地增减挂钩，实质上是将城市周边较优等的土地级差收益中的大部分转给了政府，另外一部分转给了偏远地区较劣等土地所有者，而真正的土地所有者只得到了一小部分。 建议增减挂钩要以农民为主体，城市周边优等地所有者与偏远
11、的劣等地所有者之间可以通过市场交换建设用地指标，从而使土地级差收益在他们之间公平分配，政府只需通过统筹城乡发展的规划加以协调，并提供农村建设用地市场交易的平台和法律保护。 至于农民的宅基地，在宪法尚未赋予其私有权的情况下，可以强化其物权属性，允许其转让、继承和抵押，这样就可以形成进城农民的宅基地退出机制，使进城落户农民在有偿转让其承包地和宅基地使用权的同时，放弃其集体宅基地所有者的身份。或者直接实行宅基地换住房的方法，让进城务工的农民以其农村宅基地的指标，换取城市廉租房或公租房的使用权。现行的政策只允许农民将住房卖给本集体土地所有制成员，禁止城镇居民到农村买房或购买宅基地建房。这种对农民宅基地
12、产权的限制，阻碍了农民财产性收入的实现，堵塞了农民融资的渠道。应该赋予农村居民宅基地与城市居民宅基地同等的权利；允许农民宅基地使用权在不同集体所有制成员之间以及城乡居民之间转让；在确保耕地面积不减的情况下，允许农民通过旧村合并整治在节省出的建设用地上兴建改善性或商品性住房。 3. 加快廉租房和低档商品房建设。要修改民用住宅设计规范和城市居住区规划设计规范，对不涉及安全性的指标适当放松限制，从而提高容积率，摊薄土地成本，降低房价，为低收入者提供适合他们购买的房源，为我国的城市化开辟可持续发展的通道。 应该指出的是，加大廉租房的建设力度，不仅有助于加快城市化进程，同时也会为国民经济的持续稳定高速发
13、展提供强劲的动力。因为按照我们设定的城市化目标，未来40年内，将有近5亿多人口转移到城市，这个数量超过了美国、英国、法国人口的总和。假定每增加一个城市人口，将配套10万元的能源、交通、通信、医疗、教育、住宅等城市配套设施，5亿多人的大挪移将产生出50多万亿的投资需求，只要我们开启这个阀门，这个潜在的投资需求至少还可以拉动中国经济高速增长15年。 4.加快农村家庭承包地流转，实现农地适度规模经营。加快城市化进程之所以能够缩小城乡居民收入差距，主要原因在于随着农村剩余劳动力向城市的转移，相对越来越少的农村劳动力耕种越来越多的土地，从而通过农地的规模经营大幅度提高务农的收入。不难设想，如果将目前农村
14、户均8亩的耕地水平提高1倍，达到15亩，那就意味着农村必须有50%的人口转移出来；再由15亩提高1倍，达到30亩，就必须再转移50%的农村人口。按现有的农业技术，户均耕地达到4050亩，可实现适度规模经济。（当然，平原和山地、旱田和水田、东北的黑土地和西北的黄土地，实现适度规模经营的标准会有所不同。据国务院研究室的调查，在新疆推行滴灌技术所要求的最低土地经营规模为1000 亩。）而只有赋予农村家庭土地承包权以抵押、转让、出租等完全的物权，才能形成进城务工农民的农地退出机制，有效地促进其承包地的流转，加快实现农地的适度规模经营。 （来源：中国党政干部论坛 作者：清华大学人文社会科学学院教授，政治经济学研究中心主任蔡继明）
