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1、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。审计农业转型调研报告 农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。党中央历来十分重视“三农”问题，先后发出10个“一号文件”，出台了一系列重要政策。党的*以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央，着眼全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的战略全局,密集出台一系列强农惠农政策。届五中全会作出了建设社会主义新农村这一战略部署，*报告把解决好农业、农村、农民问题,作为全党工作的重中之重。在全国掀起了建设社会主义新农村的高潮。 审计部门作为政府的重要经济监督部门,必须服从和服务于党的中心工作，在社会主义新农村建设中要有所作为，确保社会主义新农村建设资金的安全有效、促进新
2、农村建设各项政策的落实。近年来,各级审计机关牢固树立民本审计理念，加大了对“三农”资金的审计监督力度,在促进“三农”工作的扎实开展方面发挥了积极作用。但是随着社会主义新农村建设的步伐不断加快，公共财政覆盖农村的范围不断扩大,农业审计工作的内部环境和外部环境发生了深刻的变化,传统的农业审计思维方式、管理模式、审计目标和审计手段及审计方法等,已难以适应当前建设社会主义新农村工作的要求,农业审计转型已势在必行。因此,在新形势下对如何开展农业审计转型进行理论和实践的探索，充分发挥农业审计在推进社会主义新农村建设中的监督和服务作用，显得尤为重要。 一、新形势下加快农业审计转型的必然性 农业审计伴随着审计
3、机关的建立而产生发展。审计机关开展的传统农业审计，实际上是农业资金的审计,是对各级财政支持农业和农村经济发展的资金真实、合法和效益进行监督的行为。主要侧重于二方面内容,一是农业事业费的审计,对财政预算安排给农口主管行政机关包括农业、水利、气象等部门及其下属的企事业单位组织农业生产、经营和服务活动所需要的事业费支出审计；二是支农专项资金的审计,对各级财政预算安排使用,用于扶持改善现有农业基础生产条件、加速农业生产集约化经营、增强农业发展后劲的专项资金审计。 随着党的*将解决好农业、农村、农民问题,定位为全党工作的重中之重，各地的社会主义新农村建设得到了快速推进,审计工作如何围绕党的中心工作，更好
4、地适应农村经济社会发展的需要，最大限度地满足各级党委、政府以及社会各界在新时期对审计工作提出的更新更高要求，农业审计工作转型已显得十分必要。同时,农业审计作为审计工作的重要内容,在*审计创新创业、加快审计转型的大环境下，必须同步跟进，在审计的理念上、在审计的方式方法上、在审计的技术手段上等各个方面,必须与审计转型保持一致的节拍；*审计创新创业、加快审计转型又为农业审计转型提供了理论支撑和实务支持,使得农业审计工作加快转型变得十分可能。必要性和可能性的结合,使农业审计在新形势下加快转型成为必然。 （一)围绕中心、服务大局是加快农业审计转型的根本要求 党的*报告提出，统筹城乡发展，推进社会主义新农
5、村建设；解决好农业、农村、农民问题,事关全面建设小康社会大局。从中央到地方,各级党委、政府始终将解决好“三农”问题作为工作的重中之重，高度重视“三农”问题。各级政府及财政部门按照公共财政建设的要求,对财政支农工作的指导思想作了重大转变,一是从由农村支持城市、农业支持工业的思路调整为城市反哺农村、工业反哺农业的思路；二是提出了实现基本公共服务均等化的目标,调整了进一步扩大公共财政覆盖农村范围的思路。在公共资金投向方面，要确保达到“三个高于、三个主要”的要求；在农村社会事业发展方面,把农村义务教育、卫生、文化等纳入公共财政支出范围等等。据有关资料显示,20*年，中央财政用于“三农”的投入首次超过*
6、亿元,达到*亿元。0*年达到*亿元,比20*年增加了*亿元,增长了*%。从我市的情况看,对“三农”的投入也进一步加大，20*年全市财政预算内资金用于“三农”的安排为33.7亿元,比上年增长1.%,农村信用社支农贷款新增额达25.9亿元，仅0*年上半年工商企业社会各界资助新农村建设资金5200万元，帮扶结对村数1496个。这些资金重点用于支持农业生产、农村基础设施建设、农村社会事业发展等。财政工作思路的转变,使财政资金对“三农”的投入总量、投入方向、投入方式等发生了重大变化,也使审计机关农业审计的外部环境发生了重大变化。 农业审计已不是传统意义上的农业资金审计，涉及财政、金融、经济责任、基本建设
7、、社会保障、资源环境以及农业生产专项资金等多种类型的审计，审计对象、审计内容更加宽泛、更加丰富，为农业审计提供了广阔天地。审计作为国家经济社会运行的“免疫系统”,必须坚持“围绕中心”、“服务大局”的审计工作重要战略，这既是党和国家对审计工作的必然要求，也是审计事业发展的必然选择。5年的审计实践证明,审计机关只要围绕党委政府的中心工作、服务党委政府的发展大局,为党委政府揭示风险、堵塞漏洞、提供建议，审计工作就能受到重视、得到肯定,审计的影响力就能提高。因此,加快农业审计转型，使农业审计工作更好地“围绕中心”、“服务大局”，才能使农业审计工作大有作为。 （二）破解农村经济社会发展中的矛盾是加快农业
8、审计转型的客观要求 我国正处在经济转轨、社会转型的特殊时期，农村经济社会发展中还存在诸多突出问题,体制、机制、制度还不健全、不完善、不合理，国家强农惠农政策在一些地方还未得到有效落实,侵害农民利益时有发生,财政支农资金“小而散”、损失浪费、跑冒滴漏现象还较普遍,在一定程度上阻碍了农村经济社会的发展,影响了“三农”问题的解决。 建设性是审计最基本的特征之一,建设性决定着审计的生命力,决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益,决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展。传统的农业资金审计，更多地关注揭示问题、查处问题,这仅仅是履行了法定职责的一部分,也始终走不出“屡审屡犯
9、”的怪圈。发挥审计建设性作用，就是要在揭示问题、查处问题的基础上，更好、更多地提出解决问题的办法和措施。因此,加快农业审计转型，要求农业审计主动适应农村经济社会发展需要,更加注重从体制、机制和管理层面上发现和分析发展中存在的问题，提出改进的意见和建议,最大限度地促进体制、机制和制度的完善,促进国家强农惠农政策的落实,切实维护农民的根本利益,全面提高财政支农资金的使用绩效，破除“屡审屡犯”怪圈。 （三)审计工作自身发展需要是加快农业审计转型的内在要求 任何事物都有其自身的发展规律,并随着环境和条件的变化，不断自我完善、自我发展。审计工作也不例外。审计本质上是基于受托经济责任关系而产生和发展起来的
10、,随着生产力的发展和生产关系的变革,受托经济责任关系也会随之发生深刻的变化,审计工作的思路、审计监督的内容和方式也要根据这种变化进行调整和变革,以适应经济社会发展的阶段性需求，这是审计发展的一种必然。2年的审计历程,本身就是一个不断完善、不断发展的过程。国家审计署制定的2*至0*年审计工作发展规划提出:农业资金审计，在总体把握财政支农资金投入情况的基础上,重点审计新农村建设重点资金、重点项目,检查支农政策措施的落实情况，揭露和查处重大违法违规问题,依法维护农民利益，促进加强资金和项目管理,发展农村经济，增加农民收入,促进社会主义新农村建设。新的审计工作发展规划对农业审计提出了更高的要求。 省审
11、计厅向全省审计机关提出了创新创业，以“全部政府性资金审计、绩效审计、计算机审计”为突破口的加快审计转型的要求。*审计提出的加快审计转型，其根本要求就是要使审计工作更好地适应外部环境和条件变化,更好地顺应审计工作的发展规律。农业审计作为一个具体类型的审计，也必然要不断探索、创新、完善和发展。加快农业审计转型,就是要认识和把握当前农业审计工作面临的新形势,认识和把握党委政府的新要求，认识和把握广大农民的新期望,在总结农业审计实践经验的基础上，不断调整、变革工作思路、工作方式和手段,更好地适应农村经济社会发展需求,更好地履行好自己的法定职责。这是审计工作自身发展的内在要求,也是向现代农业审计发展的必
12、然。 (四）审计工作创新创业是加快农业审计转型的巨大推动力 0*年，是全省审计机关以加快和深化审计转型为核心内容的“审计创新创业年”。省审计厅提出审计机关在创新创业中担负着双重任务:一是服务于全省“创业富民、创新强省”的总战略，为建设惠及全省人民的小康社会提供审计支持;二是通过审计机关自身持续不断的创新，形成符合*实际的审计创新体系，提升审计的执行力和公信力,创造新的业绩。 在省审计厅的统一部署下,我市审计机关牢固树立创新创业意识，构建学习型机关、建设创新型组织,搭建鼓励创新、合力创业平台,倡导审计干部在创新创业的实践中实现自我价值，形成了宽松和谐、人人参与创新创业的良好氛围;广大审计人员积极
13、投身于“审计创新创业年”活动，以改革创新的精神应对审计转型过程中出现的新情况新问题，以改革创新的成果丰富和完善符合我市实际的审计创新体系，对审计事业的认同感和归属感大大提高，创新创业的热情高涨。通过创新创业活动,我市的审计理论研究有了起色，审计实务创新有了发展;审计机关贯彻落实科学发展观有了深化,科学审计理念进一步树立；审计人员的宏观服务意识得到了提高，依法审计的能力进一步增强。通过加快审计转型，创新意识的增强,知识储备的增加，为农业审计转型打下了坚实的基础,也提供了巨大的推动力。 二、农业审计转型目标的基本定位 近年来，我市审计机关和审计人员根据内外部环境变化的实际情况，积极创新、大胆实践，
14、努力探索农业审计的转型，取得了一定的成效。但是，由于长期以来受传统审计局限性的影响,我市的农业审计大多仍停留在以财务收支真实合法为目标的审计模式上，局限于面向被审计单位而不是审计任务的委托者,局限于“就农业审农业”的狭义农业审计对象和范围上,局限于“就问题查问题”而不是以解决体制、机制和管理方面问题为主要目标的审计上。主要表现在： 一是审计工作的理念,还不适应当前以社会主义新农村建设为载体的解决农业、农村、农民问题的战略部署。 二是农业审计工作发展目标,还没有真正与服务和监督社会主义新农村建设的中心工作相融合。 三是农业审计的模式,仍停留在财务收支真实性合法性的传统审计模式，更多地发挥了“查错
15、纠弊”的防护性作用,而忽视了从根本上解决体制、机制和管理等相对宏观层面突出问题的建设性作用。 四是农业审计的对象和内容,更多地从传统意义上的农业资金审计角度来考虑和安排，还缺乏从全部政府性资金这个“面”来统筹农口单位的“点”和农业资金的“线”的审计,还缺乏从公共财政覆盖农村范围要求来统筹财政支农资金的安排分配审计,还缺乏从社会主义新农村建设的要求来统筹财政支农资金的使用管理审计。 五是农业审计的技术与方法，还更多地运用财务收支真实、合法审计方法和手工查账审计技术，绩效审计方法使用还不普遍、计算机审计技术运用还不熟练,致使审计深度不足、审计层次不高。 六是农业审计队伍和审计人员素质,还不适应涉及
16、农村经济社会方方面面的社会主义新农村建设的要求。 加快农业审计转型，是审计工作创新创业的重要内容之一,是加快审计转型的重要组成部分。要加快农业审计转型,必须明确农业审计转型目标的基本定位。我们认为农业审计转型目标的基本定位是:牢固树立科学的审计理念，将社会主义新农村建设作为农业审计的出发点和落脚点，以全部政府性资金为视野,以财政支农资金和项目为主线，探索创新财务收支真实、合法审计与绩效审计相结合、农业资金审计与财政、金融、经济责任、基本建设、社会保障、资源环境等审计相结合、审计与专项审计调查相结合的新型农业审计方式和信息化环境下的计算机审计技术，构建与服务、监督社会主义新农村建设相适应的审计工作机制和审计管理办法,充分发挥农业审计在建设社会主义新农
