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1、征收条例_征收条例:寻求发展和保护的平衡 一桩桩惨烈的中国式拆迁悲剧的发生，令国有土地上房屋征收和赔偿条例的立法过程备受社会关注。暴力拆迁何时终止、公民私产怎样取得保护、赔偿公正公平怎样实现2021年1月公布并施行的征收条例，力争在公益维护和私权捍卫之间找到一个支点，达成平衡，实现双赢。多年来，伴随城市化进程的加紧，围绕征地拆迁的矛盾也在不停激化，尤其是一桩桩暴力拆迁引发的流血冲突事件触目惊心。拆迁所依据的是国务院2021年6月公布的城市房屋拆迁管理条例简称“旧条例”，这一条例因其多种不合时宜甚至“恶”的要求而深受诟病，修法呼声不停。2021年1月21日，国务院正式出台国有土地上房屋征收和赔偿
2、条例简称“新条例”，可谓“千呼万唤始出来”。这背后，是3年多时间的重复调研，40数次座谈会，11000多人次参与讨论；2次向社会公开征求意见，65601条意见和37898条提议尽管篇幅不长只有短短的五章三十五条，但舆论普遍认为，新条例加大了对被征收房屋全部权人简称“被征收人”正当权益的保护，规范了行政机关的房屋征收行为，彰显了以人为本的立法精神。突出“公共利益”的需要多年来，城市化的推进一直面临着一个困局：在城市建设的过程中怎样保护好公众的权益？“新条例包括多方利益，如工业化、城镇化发展的需求，城市建设的成本，被征收人的正当权益等。”浙江工商大学副教授李继刚告诉记者，新条例的实质在于各方利益的
3、重新调整。一个显著改变是，新条例删去了旧条例中“拆迁”一词，代之以“征收”。“拆迁”二字，以前已在旧条例中存在了20年之久。“过去的拆迁仿佛只要是为城市的发展，不论是商业开发也好或公共利益也好，全部能够去拆。”中国政法大学法学院院长、行政法学教授薛刚指出，“为何变拆迁为征收呢？因为征收是一个前提，而且把商业利益撇开了，为公共利益才能对私人财产进行征收。”新条例首先要求：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应该对被征收房屋全部权人给公平赔偿。”马上征收的前提条件牢牢限定在“公共利益的需要”上，确保公权力不被滥用。然而，怎样界定“公共利益”，是新条例制订过程中的一大难题。新条例在
4、第八条中以列举的方法对“公共利益的需要”进行了界定，详细包含：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府根据城镇计划法相关要求组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；和法律、行政法规要求的其它公共利益的需要。“城市化的推进应该以谁的利益为前提，是公共利益，还是部分群体的利益？”浙江工商大学副教授曾鹏告诉记者，“新条例以列举的方法界定公共利益需要的做法无疑是一个进步，能够揭去罩在公
5、共利益上的面纱，有利于杜绝拿公共利益当挡箭牌的违法行为，避免征地过程中恶性事件的发生。”强化私人利益的保障有“征收”，就应该有对应的“赔偿”。而对被征收人的赔偿，一直是历年来争议最大、也是最易引发冲突的步骤。“首先，中国正处于经济快速发展时期，基于公共利益的征收和搬迁活动依然是必须的。其次，因为征收和搬迁活动必定包括公民私有财产权的保护，且表现了公权力对私权的适度干预。”中国人民大学副校长王利明在阐释新条例制订思绪时表示，“在认可征收活动必须性的同时，必需经过规范搬迁活动，强化对被征收人权益的保护。”对此，新条例力图改变以往公共利益凌驾于私人利益之上的局面，以“市场定价”、“货币赔偿或房屋置换
6、”等一系列赔偿方法来保障被征收人的正当权益。“先赔偿，后搬迁”无疑是新条例中最值得称道的一个标准。新条例以专款要求：“实施房屋征收应该先赔偿、后搬迁”，充足表现了对被征收人权益的尊重和保护。北京大学教授沈岿是向全国人大常委会提出旧条例违宪审查提议的五位学者之一。她透露，两次征求意见稿中，全部没有明确要求“先赔偿，后搬迁”的标准，仅在第二次征求意见稿中的司法强拆中有所包括，“现在的要求意味着不论是自愿搬迁还是强制搬迁，其前提全部是必需赔偿到位，相比二次征求意见稿覆盖的范围更大。”对此，新条例还要求，“作出房屋征收决定前，征收赔偿费用应该足额到位、专户存放、专款专用”，以确保在搬迁前赔偿到位。相较
7、于旧条例，新条例尤其强调了赔偿的公平性标准，“对被征收房屋价值的赔偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”同时，“被征收房屋的价值，由含有对应资质的房地产价格评定机构根据房屋征收评定措施评定确定。”这种做法改变了以往政府单方面议价，被征收人被动接收的赔偿方法，在制度上确保了被征收人的正当权益。另外，条例还设计了分户赔偿情况公告制度，保护了征收赔偿工作的透明性，以更加好地促进对被征收人赔偿的公平性。对于赔偿的方法，新条例要求，“被征收人能够选择货币赔偿，也能够选择房屋产权调换”，以充足尊重被征收人的意愿。“相对于过去的条例，新条例对赔偿制度作了重大完善。以市场价格作为赔
8、偿标准，使得被征收人的基础利益得到保障。不但包含对房屋的赔偿，也包含对土地使用权的赔偿，这就大致上能够确保被征收人的居住条件有改进、生活水平不下降。”王利明在接收媒体采访时说。重视程序设计除了对公私利益的统筹兼顾，新条例在实践中能否经过一系列程序来保障利益的公平分配，也是各方关注的问题。“一项好的政策肯定是重视细节的，经过各项程序确保政策目标的实现。假如仅仅在标准上强调对被征收人赔偿的公正性，而没有从程序上设计对应的保障方法，公正性恐怕是难以确保的。从这个意义上来说，新条例的最大特色是对程序设计的重视和把握。”沈岿在接收媒体采访时说。“取消行政机关自行强拆”被普遍认为是新条例的一大亮点。依据新
9、条例的要求，“被征收人在法定时限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，在赔偿决定要求的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制实施。”“将政府的征收决定提交法院来判决，此举为强制征收设置了一道屏障。政府不能任意采取强拆，即使法院强制实施，也不会使强拆泛滥，多年来愈演愈烈的恶性强拆事件将会得到缓解。”著名房地产律师秦兵在接收媒体采访时指出。而针对以往拆迁过程中的很多野蛮现象，新条例明确要求：“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或违反要求中止供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方法迫使被征收人搬迁。”另外，条例还要求：“严禁建设单位参加搬迁活动。”“这些严禁性的要求，
10、将强化对被征收人权益的保护，有利于化解长久以来因建设单位作为搬迁主体所引发的多种社会矛盾，有利于维护社会稳定。”王利明说。另外，新条例还表现了较多公民参加的程序设计。如经过听证会的方法听取被征收人意见，确定征收是否正当。在包括旧城区改造等城市计划问题时，引入了公民代表的参加。这些要求改变了过去“政府说了算”的局面。且行且完善尽管新条例在制度内容和程序设计上全部做了很大的改善，但仍存在着部分需要改进的地方。“以公共利益需要为征收房屋的前提，但何谓公共利益呢？短短的多个列举并不能将公共利益界定清楚。莫非不会出现政府借公共利益之名，以其作为征收人的优势地位对被征收人的个体利益产生威胁吗？”不少人士直
11、指“公共利益”概念的界定仍不周全。部分法律人士也表示了相同的疑虑。“新条例是将公共利益和非公共利益或商业利益分开的，假如国务院不再单独就非因公共利益收购房屋的问题制订条例，那么中国很多房屋收购将难以进行，进而商业利益也难以形成。再加上对公共利益并没有完全清楚的界定，不排除又会借公共利益之名出现官商勾结的局面。”而司法机关怎样面对后来的审判及实施压力，做好利益调整的中间人，也是社会上普遍担心的一个问题。根据新条例的制度设计，以后大量和征收赔偿相关的行政诉讼案件将由司法机关受理。不过在司法系统的人、财、物受制于行政系统的现实国情下，司法的独立性会不会受到行政权力的干扰本身就是一个问题。如此种种，全部将是以后立法者需要关键考虑的问题，也是新条例所要努力改进的地方。
