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1、环境罚款数额设定的立法研究程雨燕【专题名称】经济法学、劳动法学【专 题 号】D413【复印期号】2008年05期【原文出处】法商研究(武汉)2008年1期第121132页【作者简介】程雨燕武汉大学法学院博士研究生、中共广东省委党校讲师湖北武汉 430072【内容提要】我国环境罚款数额设定因基础理论的整体缺位、立法技术的滞后粗糙而存在设定随意、漠视个性以及操作性不强等诸多立法缺陷。对于环境罚款数额设定的立法应以罚款的一般立法价值的衍生变量及其量比规则作为理论基点，立足于环境违法行为的复杂特质，依据环境罚款数额设定立法的科学规律，就环境罚款数额的设定方式、倍率与数值、距差弹性、组合运用以及处罚机制
2、等方面予以完善与创新。【关 键 词】环境罚款/环境行政处罚/数额设定环境行政处罚，是指环境保护监督管理部门对违反环境保护法，但尚未构成犯罪的单位或个人实施的一种行政制裁。也有学者认为环境行政处罚并不以行为人的行为尚未构成犯罪为条件。鉴于本文所研究的命题与此理论争议无甚相关，故本文行文中仅将环境行政处罚界定为“行政处罚的一种”，从而将环境罚款定位为罚款在环境行政处罚中的具体表现并展开分析，而不涉及具体概念之争。由于罚款作为一种处罚方式在行政处罚中的地位不可或缺，而其在环境行政处罚中的作用同样举足轻重，因此几乎所有的环境法律、行政法规在法律责任部分均对罚款这一罚种青睐有加。然而，环境法学界对环境罚
3、款数额设定立法自身的系统性、科学性却似乎鲜有论及，本文拟对此做一些粗浅的探讨。一、环境罚款数额设定的立法现状（一）罚款数额的设定方式罚款数额的设定方式在理论上有9种。具体而言，我国现有的环境法律、行政法规中所涉及的罚款数额设定方式共有6种，包括固定倍率式设定方式，即将罚款设定为某特定基数的某个倍率；数值数距式设定方式，指将罚款设定为某数值区间，即以数值明确罚款数额的上限和下限；倍率数距式设定方式，指将罚款设定为某特定基数的倍率区间，即以倍率设置罚款数额的上限和下限；数值封顶式设定方式，指将罚款设定为某个固定数值以下；倍率封顶式设定方式，指将罚款设定为某特定基数的某倍率以下；概括式设定方式，指仅
4、规定处以罚款而没有规定具体的罚款标准或者罚款数额。各种不同的罚款数额设定方式在我国立法中的使用频率是不一样的。其中固定倍率式设定方式的使用最少，仅出现于中华人民共和国固体废物污染环境防治法（以下简称固体废物污染环境防治法）第82条、中华人民共和国海洋环境保护法（以下简称海洋环境保护法）第91条、防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例第30条、中华人民共和国水污染防治法实施细则（以下简称水污染防治法实施细则）第43条且均与数值封顶式设定方式并用；倍率封顶式设定方式的使用较少，为中华人民共和国大气污染防治法（以下简称大气污染防治法）第49条、第53条、第61条、固体废物污染环境防治法第77条、医疗
5、废物管理条例第52条、防止船舶污染海域管理条例第47条、野生植物保护条例第23条、第24条、水污染防治法实施细则第38条等所采用；概括式设定方式则集中反映在中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国野生动物保护法、中华人民共和国标准化法、中华人民共和国噪声污染防治法、中华人民共和国矿产资源法、中华人民共和国水污染防治法、中华人民共和国水土保持法等7部法律之中且作为其环境罚款的唯一设定方式，而环境行政法规中对此方式未有设定。数值数距式设定方式、倍率数距式设定方式与数值封顶式设定方式的使用最为广泛。统计结果显示，现行有效的环境法律、行政法规所涉及的环境罚款条文共218条，其中数值数距式设定方式的使用
6、频率为44%，数值封顶式设定方式为25.7%，倍率数距式设定方式为17%。数距式设定方式包括数值数距式与倍率数距式两种，在环境法律、行政法规中使用较为广泛，其数值或倍率上、下限之间的距差（倍数）有1.5倍、2倍、2.5倍、3倍、3.3倍、4倍、5倍、6.7倍、10倍、33.3倍、50倍共11种。（二）罚基（倍率基数）的种类在我国立法中，罚基的种类较多。概而言之，罚基的种类有：违法所得；缴纳排污费数额，所骗取批准减缴、免缴或者缓缴排污费数额，挪用资金数额；所收费用；盗伐林木价值，滥伐林木价值，违法买卖有关林木的证件、文件的价款，违法收购林木的价款，毁坏林木价值；草原被非法使用前3年平均产值，草原
7、被破坏前3年平均产值；治理费用；恢复原状所需费用，清理污染或者恢复海洋景观所需费用；本人月基本工资；所造成危害后果的直接经济损失；应缴或者补缴水资源费；代为处置费用。种类众多的罚基依据不同的情况加以适用。二、环境罚款数额设定存在的主要问题（一）罚款数额设定方式以数值式设定方式为主导由前文统计分析不难看出，我国现行环境法律、行政法规中的罚款数额设定方式以数值数距式设定方式和数值封顶式设定方式居多，即以无需计算就可直接确定罚款数额的数值式设定方式为主导。尽管数值式设定方式在实际操作中确有简单明晰的适用优势，但相较于倍率式设定方式而言，它在精密调控社会环境关系、实现环境罚款有效性与预防性方面的局限也
8、是显而易见的，主要表现为以下几点：1.预期的违法成本并不必然高于相应的守法成本及违法收益。在忽略其他罚种影响的简化分析模式下，潜在的环境违法行为人对于违法成本的心理预期将直接取决于行政罚款的法定最高限额，而数值式设定方式固化了这一最高限额。这一方面使得行政相对人在守法成本（如防止环境损害的费用）过于高昂时无奈选择“被动式”违法；另一方面，也难以阻却行政相对人在巨额的违法利润（如非法施工的投资收益）面前铤而走险、以身试法，甚至因处罚力度的边际效应递减而产生“违法越严重越划算”的负面心理诱因。2.难以适应社会经济的发展以及不断深化的环境价值认识水平。一方面物价指数、消费指数、通货膨胀等社会经济元素
9、处于不断的发展变化之中，这使得罚款数额相对固定的数值式设定方式既无法与时俱进地保持其应有的实际惩戒力度，也难以彰显不同社会经济条件与发展阶段下行政处罚的实质公平；另一方面，随着经济的高速增长与环境问题的日益突出，人们对于自然资源的环境价值以及环境污染的社会承受能力也有了更为深入的、广泛的、科学的认识，而数值式设定方式却因缺少适度的立法弹性而无法对此予以积极的、有效的回应。3.未能充分体现环境违法成本与环境损害后果之间的正相关性。法学理论研究及执法实践表明，环境法律关系中的损害后果往往具有特定的不确定性与易变性。为保障环境处罚弥补公益损害、修复社会关系的功能得以有效发挥，相关环境立法中应充分体现
10、违法成本（如罚款金额）与损害后果之间的正相关性。而固定上（下）限的数值式设定方式在规制情节轻重有别、后果迥然相异的环境违法行为时常常显得力不从心。（二）倍率式设定方式尚待完善如上所述，在实证法体系中居于相对从属地位的倍率式设定方式，在精密调控环境关系方面固然具有数值式设定方式所无可比拟的科学性与优越性。然而，面对种种制度因素与现实因素的掣肘，其立法实效的发挥也不免差强人意。1.罚基体系的立法建构仍然停留于泛化、简陋、低效的粗放式发展水平。一方面部分既有罚基概念的内涵、外延、计算方法等核心要素存在着诸多的立法盲区，直接造成了法律适用上的制度性障碍。例如，使用最为广泛的罚基违法所得，它是否既包括直
11、接所得（增加的收益），也包括间接所得（避免的损失）呢？是否既包括已取得的收益，也包括可能或将要取得的收益呢？是否既包括物质上的“所得”，也包括其他形式的“所得”呢？凡此种种立法界定的缺失无疑将导致对“违法所得”进行规制的困境。另一方面，罚基种类的单一与匮乏也严重制约了环境罚款法律效果与社会效果的实现。目前，倍率式设定方式的罚基基本上是以违法所得为主，而应缴排污费、本人月基本工资、损害后果等其他罚基仅散见于个别立法中。此种立法格局显然难以适应环境违法行为差别化与环境立法价值多元化的客观要求。2.固定倍率式设定方式在现行环境法律、行政法规中使用的频率最低，盖因其完全忽略了共生变量对于环境罚款有效性
12、与预防性可能产生的复杂影响。该设定方式仅仅关注单一量罚因素的思维模式，致使其舍弃了倍率式制度设计的固有优势，从而应当终止适用。3.倍率封顶式设定方式虽然旨在防范过分超越经济发展水平与行政相对人承受能力的畸高量罚，但其不设下限的特点也难免滋生恣意裁量的运作空间。而执法实践中最高与最低可能罚款数额之间的巨大差异更是常常成为危及行政处罚公信力的隐形杀手。（三）概括式设定方式缺乏必要的可操作性概括式设定方式大量存在于20世纪80年代制定的环境法律、行政法规当中。然而，立法上的粗疏不仅使相关环境法律规范应有的适用效力大打折扣，还衍生出“实施细则”之类众多的补充解释，人为造成了环境法律体系不必要的庞杂、重
13、复和矛盾，更重要的是导致了行政自由裁量权的无度扩张，背离了法制公开化的原则。笔者认为，在今后的环境处罚立法及相关法律修订过程中，应彻底摒弃过去“宜粗不宜细”的立法指导思想，杜绝概括式罚款数额设定方式的适用。（四）数距式设定方式的距差存在相当的任意性据上文统计结果显示，现行环境法律、行政法规中数距式设定方式所设定的罚款距差大小不一，共有11种之多，甚至在同一环境法律或行政法规中也不乏相去甚远的数种距差。距差在立法中与违法情节、损害后果等变量因素的弹性及不确定性呈正相关，在执法中与自由裁量权相涉。而现行环境法律、行政法规中的距差设定往往缺乏充分的科学依据、相关的系统性实证研究及定量分析，显示出相当
14、程度的任意性。加之在多数距差较大的设定方式下，相关法律、行政法规又未对具体适用档次与幅度标准作进一步的细化，由此潜藏着自由裁量权滥用的极大风险。三、罚款立法价值的衍生变量及其量比规则环境罚款数额设定的立法现状及主要问题昭示出对其进一步完善的必要性。环境罚款作为罚款在环境违法领域的具体化，符合罚款的一般规律。因此，我们在开展相关研究时首先应当以罚款的一般立法价值的衍生变量及其量比规则为理论基点。（一）罚款立法价值的衍生变量根据中华人民共和国行政处罚法（以下简称行政处罚法）的有关规定，结合执法实践，我们可以得出罚款立法所应当蕴含的多元价值目标。由罚款立法的多元价值目标衍生出的若干考量因素，为我们科
15、学评价与合目的性地进行罚款数额立法提供了可操作性的研究范式。这些考量因素主要包括以下几个方面：(1)守法成本，即行为人为履行法定义务及防止不法损害发生所需支出的必要费用。(2)概率化的危害后果，即根据有关概率统计，某种违法行为对社会公益最终可能造成的可以金钱计算的平均损害。立法实践中，对于违法行为的危害后果，常常以造成的经济损失作精确量化或以所涉违法标的物的数（重）量作标准量化仅提供量化的参考标准而不认定具体的量化数值或以恢复原状及弥补损害所需的费用予以间接认定。(3)违法收益，即行为人通过违法活动所获取的可以金钱计算的利益，包括直接增加的利益和因避免损失而间接获得的利益。(4)行政成本，指由违法行为引起的，行政机关在发现、调查、收集证据、作出处罚决定以及执行等查处违法的过程中所应支出的必要费用，包括人、财、物等方面的有形或无形耗费的总和。我们可以将上述考量因素作为设定罚款数额的参考变量，通过对各变量相互之间及变量与罚款数额之间的量比关系进行应然性的定量分析，以推动罚款立法的进一步完善。（二）量比规则通过探究变量之间及变量与罚款数额之间的量比关系，立足于罚款的正当性、预防性和有效性价值诉求，我们至少可以初步归纳出罚款数额设定的以下几项基本规则：1.
