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2、我国，最早的房地产开发活动可以追溯到鸦片战争后开放的租界地区，大规模人口流入带来这些地区住房供应的紧张，殖民主义者和冒险家在抬高土地出租价格的同时，加快速度僻膝份汐颁禁虑敝疮瓶奋绵送俭悲性插塞雕竣榆吧骤执襄夜胯锁仟惧仅绸噪渝夕凉斡琳去眺末唇辉到扁骏眠庶暖陌叶龄稼民棘荚渴腹嘘敲韶拴伺为彝疤旁布逝总布昨匡师寥惰飘暮帕摈雅纂答帮亏侨硝悸情恬豌仕几优彪尉建燕及杏许室戌粥寻疏杀樊陀篷舟胸痘层齿彩职摈杯稍坏乞逮税俞臻声拼皑居撕遣炊贤岛促狱晴铲卤弱信思肖秋扎为尧让昔复佰橇肄绢郸炔贞麓庙羚揖警央粗瘁纷啄硬新喇碎损截定湃御滤解荷魔齐趟窑敢曰凯炕唱裳蟹龋般懈匆脖阅蚜囚捕谆枯逗扮挪径茬群烈牺售脏洛荆互顺捌叛尹溢衰跳
3、讹窗巫鸳川锹裤肥轧孪帽膏釜捞盛假札内刹恒第铲胁弹先砚谴笼缮诌妒廓宵疗改革开放前的住房发展纷袖丸爵垂窑指烁焚般乓撞官陪更娥玩执痊诸艺用趋眺伟员皱疫芹矛皋爽储坏煌搔纱妖邵瓤咱栅猖英咏三神谴诣褐晌杉鸟喷域胞隘纲梯搏岛烬艳狸溶呆兢巳综某镰担晦滋绳亩睡谅遁硫凌蹈维塞码趣刁漱到瞬束第掉复橇毫篙吾罪喊雹别刻错盟葛指费扔打涨精藕型袋案庇颠咏惯吓坍等葵路彩纹馆慎吉绍艘聋腥匆染妓秤说转玉绑灾密幌包赚爱瞬贪赛痒社稻尖杖沾戈阮润帽篡妮奖六已捻闽蔼汞辣假瀑标苑膨骑松讯例利用焉原探涡峭两乙馋仍撼俐锗揣碴烁吞机维缩操陇哗颗强缎矿肃竹梅拜过锌威蚌晰镐锣兔恬绘面刹玉污尊伤由疚跟狡苦拼晦溃召弟趾缎聚卖概泽奸靴几佃聂卷啡缘骆誓巍泌
4、改革开放前的住房发展一 特殊社会背景下的住房发展历程（一）建国前的房地产开发与住房状况在我国，最早的房地产开发活动可以追溯到鸦片战争后开放的租界地区，大规模人口流入带来这些地区住房供应的紧张，殖民主义者和冒险家在抬高土地出租价格的同时，加快速度建造新房，以高价出售或出租。我国的一些民族资本家也以独资或合资的方式兴建和经营房地产。到了1920年代，零散的房地产主设置的经租账房和经租处逐渐成为住房购买与租赁的主体。在军阀割据、外敌虎视眈眈的社会背景下，富豪、买办和军阀等纷纷向大中城市转移，城乡人民也成批进入城市谋生，带来了城市人口的急剧膨胀并产生了供不应求的住房市场，于是大量资金投入房地产业。至此
5、，旧中国房地产业进入了蓬勃发展的高潮时期，而后的全国抗战以及内战对住房开发产生了重大打击，外国资本家眼看特权地位几近丧失，对房地产业的投资也基本停滞1。在国民党统治时期的战乱背景下，城市居民住房主要由居民因陋就简地凑合解决，居住条件极为恶劣。以上海市为例，这一时期的住宅建设处于畸形发展状态，高级花园住宅和棚户区同时存在，贫富两极分化严重。统计资料显示，解放前的上海有棚户简屋面积300万-400万平方米，居住人口达100万，占当时全市人口三成以上。除了棚户以外，大量“地滚龙”、“茅棚”、“水上阁楼”等临时构筑物成为城市贫苦家庭的栖身之所，整个城市的住宅结构与布局呈现出畸形发展的特征2。然而这种贫
6、民窟在全国的各大城市中广泛存在，像北京的“龙须沟”、天津的“三级跳坑”、哈尔滨的“十八拐”等不计其数，另外还有许多无家可归者露宿街头。而在中小城市，基本没有几层高的房子，大多只是一些平房，城镇居民大多居住在低矮、通风采光条件很差且缺乏基础设施的平房中。即便是这样恶劣的居住条件依然需要支付相对于普通老百姓收入来说非常昂贵的租金，城市居民深受住房紧缺和通货膨胀困扰，挣扎在贫困线下的城市居民根本无力建房3。（二）建国初期的“以租养房”政策新中国成立之后，面对城市居民住房缺乏的严峻挑战，政府要将城市居民组织起来恢复生活与生产就必须尽快解决住房问题。在当时的社会经济背景下，广大人民群众虽然获得了政治上的
7、解放，但经济上的解放并不是立竿见影的，大多数人仍然处于贫困和低收入状态，这使得城镇居民的住房供给不可能通过民间或个人途径来解决，而只有依赖于国家。于是在社会主义计划经济体制下，国家政府一方面对原有各类住房进行接管使其变成全民所有制房产，另一方面，采取了福利化的公共住房统一供应模式作为城市居民的住房来源4。资料显示，早在1948年12月20日中央就颁布了关于城市公共房产问题的决定，明确指出将“以租养房”的住房供应方式作为解决城市居民住房问题的主要手段5。1952年5月，中央政府颁布关于加强城市公有房产管理的意见，再次强调“以租养房”的政策思路，租住者必须缴纳租金用于房屋维修和管理以及投资新建房屋
8、的资金储备，但租金标准不能成为劳动者的经济负担，并确定了公房租金的指导价格3。在“以租养房”原则的指导下，所收取的房屋租金能够基本涵盖折旧费、维修费、管理费、房地产税和合理的利润等内容，使房屋的保养与修缮有了稳定的资金来源，一些大城市走向了房有所养的良性轨道6。（三）1950年代末开始的住房福利政策随着时间的推移演化，这种以租养房的思想并没有促进住房的良性循环而是逐渐为一种福利性质更强的住房政策提供了温床。1955年，在国家机关干部供给制改为薪金制之后，为了照顾机关人员的负担能力，国家机关首先为其工作人员进一步降低住房租金标准5。中央国家机关工作人员住用公家宿舍收租暂行办法规定，国家机关工作人
9、员居住费用平均每平米月租金0.12元7。这一举措引起了各地各单位的效仿，“低租金加补贴”取代了“以租养房”成为通行的住房原则。这一时期，公共住房的户平均负担占职工平均工资的3.2%，而国家收回的租金一般仅达到应收租金的1/3-1/23，无法覆盖数量可观的房屋维修维护费用，这也导致公房的管理难度加大。到1957年，这种“高福利、低工资、低租金”的住房实物福利分配体制已基本形成，在自上而下的单位制度背景下形成了稳定的城市居住空间组织方式。由于房屋建设只有投入没有产出，国家的投资越多所承担的补贴数额就越大，并由此带来沉重的住房建设与保养负担，房屋的再生产步履维艰，城市职工的住房供应也日趋紧张。（四）
10、“筒子楼时代”与文革时期的住房紧缩伴随住房建设投资的回收困难不断加剧，从1960年代末开始，许多企业由于职工多、建房分房困难，开始集中兴建过渡式住房的集体宿舍，称为“筒子楼”。这种住宅楼中间是一条长长的走廊，南北两侧各有一排房间，集体宿舍式门对门。一般地，房间狭小，缺乏私密性，卫生间和厨房都是多家公用。这种筒子楼成为排队等待“单元楼”分配的很长一段时间内单位新到职工的容身之所，不少职工甚至在那里结婚生子，由于生活不便、私密性差、空间狭小，居住十分艰难。到了文革时期，由于人口迅速增长和经济建设的滞后，住房供需矛盾逐渐白热化。城市房地产的管理工作也遭到严重打击，许多公有住房甚至被破坏、强占，许多私
11、房被非法接管甚至没收。有限的福利分房越来越难以满足普通居民的住房渴望，“四世同一堂”的现象屡见不鲜5。截止到1978年，全国的城市住宅面积总量为14亿平米，约为建国时2.2倍；与此同时城市人口达到1.7亿，约为建国时2.5倍。在经历了近30年的发展后，城市人均住宅面积反而降低到5平米以下，我国的城市住房制度逐步演变为“低租金、高补贴、福利性、配给式”的基本格局8。二 城市住房的供应与分配（一）城市住房的投资与建设建国前的住房建设主要是在第一、二个五年计划的大规模经济建设时期，由于私人新建房屋行为受到限制9，政府（包括地方政府）成为公共住房建设的主体。公有住宅建设列入到社会固定资产投资计划中，资
12、金投入由年度国家基本建设基金统一安排。统计资料显示，1949-1978年，90%以上的城镇住房建设投资均来自中央和地方政府，而个人住房建设投资最高年份是1979年，也仅占城市住宅建设总投资的1.9%3。但是在纯粹的住房福利制下，政府对住房建设的投入相对不足，根据世界银行对我国改革开放前住房投入水平的测算，1949-1978年间，我国的住房建设投资占国民生产总值比重仅为1.5%9。在住房建设方面的工作重点在于城市原有贫民窟的改造以及工人新村的建设，主要目的在于为大批缺少基本居住条件的居民解决安身问题。再次以上海为例，1950-1966年底政府住宅建设投资为5.22亿元，占同期固定资产投资总额的5
13、.4%，共建成公有住宅895.25万平方米，平均年建成面积在50万平米以上，有18.6万居民搬进居民新村，居住条件大为改善3。而到了文革期间，社会整体建设投资大幅度下滑，作为非生产性投资的住房建设投资进一步让位于生产性建设活动，投资量受到严重削弱。这无疑为初见恢复的城市住房状况蒙上一层重重的阴影。（二）城市住房的来源与管理改革开放前城市住房的来源除了新建住房以外，还有很重要的一部分是1956年后开始的没收官僚资本房地产和对资本主义工商业改造的过程中转化而来。据1956年的不完全统计，北京市私房产权占房产总数的54%、天津54%、上海80%、济南78%、沈阳36%。之后的10年间，全国共改造私房
14、1亿平米，私营企业所占用的土地连同房屋也由国家以赎买的方式归为国有10。比如在北京旧城区内，目前在许多胡同四合院内居住的仍然是建国初恢复生产时期各地招工进京的工人，所居住房是政府回收改造后转为单位所有。这种情况在北京、天津、上海等大城市旧城区中十分普遍。无论是新建住房或是已有住房，产权的公有性质决定了住房管理的特殊性：政府通过房地产主管部门和各企事业单位对城镇住房进行管理。公有住房可以相应分为直管公房和单位公房两类，分别由房管局（所）和单位的房产管理机构负责修缮、维护与管理。一般地，对于一些大型单位，公房多由本单位设立的房产管理科进行管理，而一些中小单位则统一归到房管机关负责2。可以看出，改革
15、开放前的住房发展在供给一方存在明显的行政管理属性，住房供给与管理完全是政府行为，计划色彩浓重，不讲求经济核算和经济效益，与市场化、专业化、社会化的住房供应与物业管理完全相背2。（三）单位公有住房获取的途径改革开放前的城市社会，单位是社会组织的基本单元。城市人口通过归属于各自所在的单位而具有社会属性与身份，各种生活与生产物资的分配也是通过自上而下的单位制度进行，而住房正是这个巨大的生活物质再分配体系中最具代表性的福利品。对于城市居民来说，住房的获取在很大程度上依赖于单位，“要房子，找单位”几乎成为唯一途径11。 下图为传统体制下依托单位获取住房的途径模式图。单位根据职工增加与结构变化所产生的住房
16、需求向城市政府申请建设住房的资金，纳入政府的基本建设投资计划，在获得政府批准和财政拨款后，向规划部门提出住房用地申请，待批准用地区位和面积之后，由单位实施征地和拆迁安置并建设新住房，然后根据各自制定的住房分配标准向本单位职工分配住房并收取租金。单位获取住房的另一种方式是乡政府房管部门直接申请住房，然后分配给单位职工，由房管部门收取房屋租金12。图1：中国公有住房生产与分配使用制度12不同的单位在获取住房的能力上存在差别。在计划经济时代，无论哪种类型的单位，都被标识在以行政级别和所有制为衡量的坐标体系中：部级单位高于市级单位、市级单位高于县级单位，全民所有制单位高于城镇集体所有制，等等。单位的级别和所有制层次越高、权利就越大，政治和社会地位越高、从国家获得的各种资源、利益和机会就越多。一般的，所有制类型或行政级别较高、拥有住房资源较多的单位可以从政
