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1、控制性详细规划与法定图则李 迅（2004年6月17日）1.什么是控制性详细规划2.控制性详细规划产生的背景和条件3.控制性详细规划的作用与适用范围4.如何编制控制性详细规划（程序、内容、深度、成果表达）5.控制性详细规划的特点6.法定图则产生的背景和条件7.法定图则编制、审批、实施制度8.法定图则编制方法（内容和深度）9.法定图则与控制性详细规划的比较1.什么是控制性详细规划我国详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划两个层次。控制性详细规划是以城市总体规划、分区规划为依据，以落实总体规划（分区规划）意图为目的，以土地使用控制为重点，详细规定建设用地性质、使用强度和空间环境，规定各类用地适建
2、情况，强化规划设计与管理结合、规划设计与开发衔接，将总体规划的宏观控制要求，转化为微观控制的转折性规划编制层次。自1988年温州、桂林等城市开展控制性详细规划的时间以来，全国各地陆续进行了这方面的工作。经过几年各地的全面推行和实践，证明控制性详细规划是我国城市规划编制工作中不可缺少的编制层次。同时，我国于1991年10月颁布施行的城市规划编制办法中，已经明确了控制性详细规划作为城市详细规划编制阶段中的第一编制层次。城市规划编制办法（1991年9月3日建设部令第14号发布）第二十一条规定，“详细规划的主要任务是：以总体规划或者分区规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或者
3、直接对建设作出具体的安排和规划设计。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”第二十二条规定，“根据城市规划的深化和管理的需要，一般应当编制控制性详细规划，以控制建设用地性质、使用强度和空间环境，作为城市规划管理的依据，并知道修建性详细规划的编制。控制性详细规划的任务是：以总体规划或者分区规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划要求，作为规划管理的依据，并指导修建性详细规划。”2.控制性详细规划产生的背景和条件2.1控制性详细规划产生的背景我国的城市规划编制程序，以前基本为“总体分区详细”这样一个模式，随着我国的改革开放的不断深入，社会主义市场经济逐步建立，我国的城市规划编制工
4、作在长期的实践过程中，不断总结、不断吸取国内外有益经验、不断适应新形势，使我国的城市规划编制程序不断地充实和完善，因此控制性详细规划的产生也就有着一定的必然性，即是城市规划适应我国经济运行机制重大变革的必然产物。2.2控制性详细规划产生的条件我国经济运行机制由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，促使城市建设体制发生了深刻变化，与城市建设相关的各方面提出了众多亟待解决的新问题，也使城市规划编制工作遇到亟待解决的新问题，这就为控制性详细规划的产生创造了必然条件。（1）土地使用制度改革。由于国有土地由过去的无期无偿使用，转变为有期有偿使用，使城市土地具有了价值。这就要求在城市建设中，必须运用商
5、品经济的价值规律和市场机制来调解城市土地的供需关系，利用土地级差，合理配置土地，优化城市用地结构，充分发挥城市土地的使用效率。（2）建设方式与投资渠道的变化。我国的城市建设逐步由自由行分散建设转变为房地产综合开发，投资渠道逐渐增多，促使房地产经营机制转换，其综合开发的产品主要是土地和房屋，这些产品均可作为商品进入市场交换，从而促使房地产业迅速振兴。这样在城市建设中，必须对城市土地开发实行全面、微观的控制，使城市总体规划落在实处，房地产业能够有序、健康地发展。（3）城市经济、产业、社会等结构的调整。由于社会主义市场经济的确定，商品经济的发展，第三产业的迅速发展，促使城市经济结构、产业结构和社会结
6、构进行大调整，导致了各方面对城市用地需求的重大变化。这就要求城市规划工作者在城市建设中必须深化、补充、完善城市总体规划，合理调整城市用地结构与布局，并落实到对每一块建设用地进行控制。3.控制性详细规划的作用与适用范围3.1控制性详细规划的作用是连接城市总体规划（或分区规划）与修建性详细规划，并起到承上启下作用的关键性编制层次，从而加强了规划工作的科学性控制性详细规划的作用是规划与管理、规划与实施衔接的重要环节，是规划管理的依据为城市土地有偿使用和开发建设创造了条件对修建性详细规划及城市设计具有一定的指导作用图1 控制性详细规划的作用3.2控制性详细规划适用范围为有效的控制城市建设用地，提高环境
7、质量，指导修建性详细规划和城市设计；为开发建设综合效益的宏观控制土地有偿使用和规划管理提供依据，均需编制控制性详细规划。具体包括开发区、城市中心区、旧城区、商业区、居住区等。4.如何编制控制性详细规划控制性详细规划的编制程序如图5所示。1、接受任务，明确指示精神及宏观要求，安排工作计划2、收集基础资料市领导和主管部门对规划的指导意见现场踏勘收集有关资料开发建设单位的规划意见收集地方规划管理的法规、规定和条例按前面“现状资料的收集”要求收集有关现状资料3、编制控制规划初步方案编制规划文本、说明书、图则确定每个地块的控制要求制定控制指标和参考指标绘制图则方案确定总体构思设想对现状资料进行分析4、向
8、上级主管部门汇报5、修改后形成正式控详规划成果上报城市政府审批图2 控制性详细规划的编制程序中华人民共和国城市规划法（1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）第十二条规定：“城市人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地镇的城市规划，由县级人民政府负责组织编制。”第二十一条：“城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。”4.1现状资料的收集城市规划编制办法实施细则（1995年建设部发布）第二十八条规定：“控制性详细规划需收集以下基础资料：（一）总体规划或分区规
9、划对本规划地段的规划要求，相邻地段已批准的规划资料；（二）土地利用现状，用地分类至小类；（三）人口分布现状；（四）建筑物现状，包括房屋用途、产权、建筑面积、层数、建筑质量、保留建筑等；（五）公共设施规模、分布；（六）工程设施及管网现状；（七）土地经济分析资料，包括地价等级、土地级差效益、有偿使用状况、开发方式等；（八）所在城市及地区历史文化传统、建筑特色等资料。”控制性详细规划所需基础资料 表1 序 号内 容1总体规划或分区规划对本规划地段的规划要求,相邻地段已批准的规划资料2准确反映现状的地形图3土地利用现状资料：用地性质、范围、容量、用地平衡、红线位置以及周围的用地情况，用地分类至小类4现
10、状人口资料：人口密度、人口分布、人口构成等5建筑物现状资料：工业民用建筑的建筑质量、房屋用途、产权建筑面积、层数、保留价值等6公共设施的规模、分布、用地范围、级别等7工程设施及管网现状8土地经济分析资料：地价等级、土地级差效益、有偿使用状况、开发方式等9所在城市及地区历史文化传统、建筑特色、风貌景观等资料10其他有关资料4.2控制性详细规划的编制内容控制性详细规划的编制内容是在总体规划或分区规划的指导下，主要以对土地使用控制和综合环境质量控制为主要内容（图2）。城市规划编制办法（1991年9月3日建设部令第14号发布）第二十三条规定：“控制性详细规划应当包括下列内容：（一）详细规定所规划范围内
11、各类不同使用性质用地的界线，规定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型；（二）规定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；规定交通出入口方位，停车泊位、建筑后退红线距离、建筑间距等要求；（三）提出各地块的建筑体量、体型、色彩等要求；（四）确定各级支路的红线位置、控制点坐标和标高；（五）根据规划容量，确定工程管线的走向、管径和工程设施的用地界线；（六）制定相应的土地使用与建筑管理规定。” （1）土地使用性质细分及其兼容范围控制在这一阶段土地使用性质细分及其兼容范围的控制是较为重要的内容，对城市用地控制、土地出让转让提出标底条件及指导修建性详细规划编制具有重要意义。由于控
12、制性详细规划属详细规划阶段的编制层次，这就决定其对城市土地使用性质的细分，必须进行“定性、定位”的具体控制。控制性详细规划编制内容综合环境质量控制土地使用性质细分及其兼容范围控制土地使用强度控制工程管线控制城市特色与环境景观控制道路及其设施与内外道路关系控制主要公共设施与配套服务设施控制开发容量控制定量定定定性规定合理的土地使用兼容范围规划文件：文本、说明书、附件规划图纸：体现控制内容的有关图纸图则：地块控制要求、指标体系图72 控详规划编制内容图3定性：即确定城市土地具体地块性质，必须将其划分至小类以下，才能达到编制深度要求。定量：即确定每片、块建设用地面积及建设用地上所庙宇项目的用地面积和
13、可开发建设量。定位：即确定大、中、小类城市用地，特别小类以下建设用地或建设项目（如中小学、托幼等）的规划范围或规划的具体位置、界线。（2）土地使用强度控制建筑占地、建筑面积（容积率）、建筑高度土地使用强度控制，实际上就是对开发（建筑）容量的控制。它不仅与土地的投入产出和开发的收益率直接相关，而且与公众利益、与三个效益的统一息息相关，因而，要做到对每片、块不同性质的建设用地进行科学、合理、具体的容量控制，必须慎重确定其建设用地的使用强度控制指标。需控制的主要指标有建筑密度、容积率、绿地率、建筑高度等。（3）综合环境质量控制主要公共设施与配套服务设施控制。城市公共设施是城市的行政办公、商贸、经济、
14、教育、卫生、体育、市政以及科研设计等机构和设施的统称。城市配套服务设施是指为满足城市居民基本的物质与文化生活需要，与居住人口规模相对应配套建设的公建项目。在控制性详细规划编制中，必须对上述两项内容进行具体控制，以便在修建性详细规划中得到贯彻落实。对城市公共设施项目的具体控制，主要应根据城市总体规划、分区规划的要求，结合规划用地的具体条件，对每个项目进行“定性、定量、定位”的具体控制。对城市配套服务设施的公建项目，按现行国标城市居住区规划设计规范中的相关规定进行项目控制，并落实到相应的建设地块上，再对其进行“定性、定量、定位”的具体控制。道路及其设施与内外道路关系控制（a）道路及其设施控制。道路
15、及其设施控制主要指对路网结构的深化，对道路交通设施和社会停车配建停车位的控制。具体控制要求是根据规划用地规模、性质，一般应增设各级支路路网；对社会停车场（库）进行定位、定量控制，对配建停车场（库），包括大型公建项目和住宅区的配建停车场（库），进行定位、定量控制。（b）内外道路关系控制。指规划地块及其内部道路与周围城市道路的关系的控制。具体控制要求如图3。不宜向城市交通性干道开设出入口，不得已时应限制出入口开启数量或增设辅道解决沿街建筑后退道路红线距离，应根据建筑使用性质和所临道路级别而定。一般临主干道的公共建筑后退红线815m，其他建筑68m；临次干道的公共建筑后退红线610m，其他建筑46m；临支路的公共建筑后退红线46m，其他建筑24m
