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1、我国开发区管理体制现状的法律思考 横山县人民政府法制办公室 云维亮 摘要由于开发区全国性法律的缺失、政府社会服务职能缺位导致我国开发区管委会管理职能权限模糊，开发区可持续发展乏力。因此，只有以法律明确开发区管委会的行政主体地位，方可明晰管委会的职责权限，从而促进开发区建设的健康顺利推进。 一、我国开发区建设的发展历程 开发区在国际上已经存在了上百年的历史，我国搞开发区就是借鉴国外的经验。最早的是特区，邓小平同志南巡时对特区的发展给予了高度的肯定。1984年春天，他在视察深圳时，总结经济特区的经验，提出进一步开放沿海港口城市。当年年底，我国开发区在这些城市应运而生，拉开了建设开发区的序幕。即由国
2、务院批准建立了第一批国家级经济开发区（大连经济技术开发区）。经过20多年的探索式发展，建立了事权一致、机构精简、办事高效的行政管理运行机制，树立了全新的“服务型政府”的管理理念，以“小政府、大社会”的管理模式创新了管理职能，经历了由小到大,由弱到强,由试办到全面开花,对中国经济发展起了火车头的作用,成为全国经济、区域经济、城市经济的重要支柱。可以说,中国经济的持续高增长,经济技术开发区功不可没，开发区建设取得了巨大成就。 设立开发区，就是在一个城市不可能全面建设基础设施的时候，划定一块较小的区域，集中力量建设完善的基础设施，创建符合国际水准的投资环境。通过吸收利用外资，形成以高新技术产业为主的
3、现代工业结构，成为所在城市及周围地区发展对外经济贸易的重点区域。也就是说让这块地方尽快发展起来，一方面打开渠道，一方面积累经验。所以，我国开发区建设从一开始就承担着一个改革开放的任务。 二、我国开发区建设的基本类型 从我国开发区建设的历程中我们总结出我国开发区建设的基本类型有8种，包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区、自由贸易区、保税港区和省级开发区。经济技术开发区。自1984年至今，我国共设立了54个国家级经济技术开发区，分别分布在中国的省会和中心城市。国家级经济技术开发区设立以来，坚持“三为主，一致力”的发展方针，取得了显著成效。2004年，由商务部、
4、国土资源部、建设部联合召开的国家级经济技术开发区工作会议，为国家级经济技术开发区确立了“三为主，二致力，一促进”的新发展方针。高新技术产业开发区。1988年，根据国际上科技产业的兴起和我们国家发展的实际需求，创办了高新技术产业开发区。这些开发区多数布局在沿海和中西部大城市，依托科研机构和高等院校比较密集的优势，支持高新技术产品的研发，促进科技成果转化为先进的生产力。自1988年至今，我国共批准设立了53个高新技术产业开发区，为我国高新技术产业化发展做出了杰出的贡献。综合保税区。这是经国务院批准的开展国际贸易和保税业务的区域，类似于国际上的自由贸易区，区内允许外商投资经营国际贸易，发展保税仓储、
5、加工出口等业务。自1990年至今，我国政府共批准成立了15个保税区，目前已全部启动运营，成为中国经济与世界经济融合的新型连接点，在我省西安市新建设的西安国际港务区基本具备了设立综合保税区的条件，正在积极争取国家批准。综合保税区的设立，将有利于新一轮中央西部大开发的实质推进，有利于新亚欧大陆桥沿线城市的开放和开发，有利于有效承接国际和我国东部地方的产业转移，打造陕西省乃至西部地区发展外向型经济的重要平台，也有利于探索在内陆地区设立综合保税区的新途径。边境经济合作区。设立在我国内陆边境的一些城市，是中国沿边开放城市发展边境贸易和加工出口的区域。国家鼓励这些区域引进国内外资金，发展产品加工、进出口贸
6、易和旅游事业。自1992年以来，经国务院批准的边境经济合作区14个，对发展我国与周边国家(地区)的经济贸易和睦邻友好关系、繁荣少数民族地区经济发挥了积极作用。出口加工区。为促进加工贸易发展，规范加工贸易管理，将加工贸易从分散型向相对集中型管理转变，给企业提供更宽松的经营环境，鼓励扩大外贸出口。2000年4月27日，国务院正式批准设立由海关监管的出口加工区。为有利于运作，国家将出口加工区设在已建成的开发区内，并选择若干地区进行试点。这些区域具有保税功能，由海关提供快速通关的条件，为企业创造便利的经营环境，有利于增强加工贸易企业的竞争能力。自2000年至今，我国共批准设立了58个出口加工区。省级开
7、发区。自2003年7月国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知(国办发电200330号)发布以来，国务院有关部门根据清理整顿开发区的有关法规和政策性文件，对全国各类开发区进行了清理整顿和设立审核。日前，经国务院同意，国家发展改革委、国土资源部、建设部以公告的方式对通过国家审核的开发区进行了公告，其中省级开发区1364个。其中我省通过审核的开发区共22个，其中由国务院批准设立的5个，由省政府批准设立的17个。我省由国务院批准设立的各类开发区分别是西安经济技术开发区、西安高新技术产业开发区、宝鸡高新技术产业开发区、杨凌农业高新技术产业示范区和陕西西安出口加工区。由省政府批准设立的有西安韦曲高新
8、技术产业园区、西安郭杜工业园区、西安河经济开发区、西安阎良高新技术产业园区、西安灞桥工业园区、西安未央工业园区、陕西高陵泾河工业园区、陕西蓝田工业园区、陕西户县沣京工业园区、陕西岐山蔡家坡经济开发区、陕西咸阳高新技术产业园区、陕西铜川经济开发区、陕西渭南高新技术产业园区、陕西汉中经济开发区、陕西安康工业园区、陕西榆林经济开发区和陕西榆林神府经济开发区。2001年，经陕西省编委批准了我市榆横工业园区管委会和榆神工业园区管委会，实际上也成立了两个市级开发区。 三、我国开发区的管理体制的演变过程及基本模式 我国开发区管理体制的形成及其演变过程与开发区的发展历程同步进行。其管理体制的演变进程大致可分三
9、个时期： 1984-1994年是中国开发区建设的起步期。这期间是开发区的创建和探索阶段，因此称为前开发区期或第一次创业期。期间大批开发区相继成立并在探索中起步发展。由于初创，所以这时并未形成统一的管理体制，属于管理体制的未定型期。 1994-1996年是中国开发区建设的稳定发展期。许多地方把一些管理职能下放给开发区的管理机构。很多开发区实行“小政府，大社会”的管理体制。开发区人员精简、办事速效的特点凸显，能为企业快速办理各种证件和手续，故该管理体制可称为“办证”体制。由于这一阶段管理体制较为统一，因此也称为管理体制的“相对一致期”。 1996年以来是中国开发区建设的分化期。随着国家对开发区优惠
10、政策和管理权限的调整，行政权力逐渐集中到上级主管部门，开发区便失去单独办理相关业务的权力。在此期间尚未建立统一规范的管理体制。 目前，全国经济技术开发区的管理模式大致有三种类型：一是准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，还拥有一定的行政审批权，因此，其机构和人员编制比行政区管理体制要精简得多。实行单一管委会型管理体制的国家级开发区，在承担较少的社会事务情况下，能够集中力量抓经济建设，有力推动了开发区经济的快速发展，但随着第三产业发展和社会事务管理的需求增加，现有管理职能出现缺位。因此这种管理体制主要适用于人口较少的相对独立的新开区，大
11、部分开发区在建设初期采取这种模式。二是开发区与行政区管理合一的管理体制。其特点是开发区和行政区的管理职能合一，或者是两块牌子一套人马，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。这种模式主要适用于整个行政区域作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。从理论上讲，这种管理模式是国家级开发区今后探索发展的方向。三是以企业为主体的开发体制。在这种模式中，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是由开发商来规划、投资开发和管理一个开发区。开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，但不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本靠工业和商业用地开
12、发收入来补偿。 四、我国开发区管理体制现状 经过20多年的发展，我国开发区取得了巨大成就，这无疑是开发区管理体制不断创新的结果。但开发区管委会法律定位与职能权限不明确，不利于开发区的进一步发展。甚至制约着开发区的可持续发展。主要表现在以下几个方面： （一）开发区管委会的法律定位不明确 就全国看，开发区管委会的定位一直缺乏权威和明确的法律规定。我国的开发区管理体制主要是行政主导型，通过政府的派出机构管委会的形式来进行运作。但目前管委会的地位缺乏法律依据，尽管人们习惯于把管委会看作是一级“政府”，但实际上我国行政机构设置序列中并没有开发区，在法律上也还没有一个全国性的有关开发区的法律体系。管委会的
13、性质没一个明确的立法界定，其行政主体地位一直备受质疑，这与全面推进依法行政，建设法治政府的要求不相符合。 1.开发区管委会被视同一级地方政府，但又不是一级地方政府。 因为地方政府的设立由中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（以下简称组织法）第一条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。其中并没有提及开发区管委会。 2.开发区管委会不是地方人民政府的派出机关。地方人民政府的派出机关由组织法第六十八条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经
14、省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。开发区管委会既没有得到组织法的确认，也不符合组织法规定的程序要求，所以不属于地方人民政府的派出机关。 3.开发区管委会不是政府职能部门的派出机构。开发区管委会与政府职能部门的派出机构有着明显区别：一是派出的主体不同，前者由政府派出，后者由政府职能部门派出；二是法律、法规授权范围不同，前者获得的授权相当广泛，后者获得的授权有限；三是实施行政行为时采用的名义不同，前者一般采用自己的名义，后者一般采用职能部门的名义；四是责任和能力不同
15、，前者在授权内和授权外都是当然的责任主体，而后者在授权外不能充当责任主体。所以，开发区管委会不同于政府职能部门的派出机构。 4.开发区管委会不是行政机关委托的组织。受委托组织的特点在于以委托行政机关的名义行使一定行政职权，并由委托机关承担相应的法律后果。开发区管委会在授权范围内实施行政行为是以自己的名义，一般也能独立承担法律后果，所以，与受委托组织有着本质的区别。 正由于开发区管委会既不是一级地方政府，不是地方人民政府的派出机构，也不是政府职能部门的派出机构，不是行政机关委托的组织，因而其法律定位到底是什么并不明确，其行为的合法性、法律效力受到质疑。其中最明显的例证就是2004年11月23日最
16、高人民法院审判委员会第1334次会议通过的关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。但是，在2005年8月1日前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。这是直接否定开发区管理委员会主体资格的重要司法解释。 （二） 开发区管委会管理职能权限模糊 当前，在中央、地方政府和开发区三个管理层次系统中，开发区管委会管理职能权限并未理清，进而导致中央政府管理层的宏观调控职能不能有效落实。 1.管理权限范围模糊。开发区管委会与上级政府及其部门之间、与自己设立的
