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1、土地征收正当法律程序之探讨XX* 公务人员退休抚恤基金监理委员会副执行秘书；国立政治大学地政学系博士班研究生http:/.tw/_mysite.resources/EventData/e950915a_doc2/05.doc摘 要正当法律程序，为英美法系国家所发展出来之宪政主义基本原则之一，其理念源于英国法上之自然正义法则，而美国法继受英国法理念之后，将此种理念明定于宪法增修条文第五条与第十四条之中，其目的在防止国家滥权，并以正当之法律程序，对政府权力加以限制，以保障人民基本权利。我国未如美国宪法增修条文之规定，惟于历次大法官解释中，实已导入正当法律程序概念，对基本权利注入程序保障之理念，而自
2、行政程序法公布施行以来，行政行为践行正当法律程序之基本要求，亦已迈入一个崭新发展纪元。对于行政行为依循公正、公开与民主程序，以确保依法行政原则，保障人民权益，并提高行政效能，均有其正面意义。土地征收，乃国家因公共事业之需要，对人民受宪法保障之财产权，经由法定程序予以剥夺之谓。因此，除应对被征收人给予合理之补偿外，规定此项征收及其程序之法律，亦须符合正当性及必要性原则。我国于土地征收条例公布施行后，对被征收人权益之保障，已有较进步之规定，惟其是否符合正当法律程序之基本要求？爰有加以探讨之必要。本文从正当程序之角度切入，探讨土地征收应有之正当程序，进而检视现行土地征收之行政作为是否符合正当程序之基
3、本要求，期对人民财产权益之保障与法治精神之贯彻有所帮助。关键词：正当程序、正当法律程序、财产权、财产权保障、行政处分、土地征收、公用征收一、 绪言正当法律程序，为英美法系国家所发展出来之宪政主义基本原则之一，美国甚且将此理念明定于宪法增修条文中，其目的在防止国家滥权，并以正当之法律程序，对政府权力加以限制，以保障人民基本权利。我国未如美国宪法增修条文之规定，因此，正当法律程序是否为我国宪法所保障？其保障范围及程度各如何？学者间容或有不同见解，惟于历次大法官会议解释中，实已导入正当法律程序概念，对基本权利注入程序保障之理念，而自1999年2月3日制定行政程序法，作为行政机关作成行政决策之程序基本
4、法， 行政程序法第3条第1项固然规定：行政机关为行政行为时，除法律另有规定外，应依本法规定为之。将其定位为行政程序之普通法，惟学者通说认为：（1）其它法律之程序规定，须为完全或完整规定，始得排除本法之适用。（2）其它法律之程序保障规范，其程度较本法为优厚或更严格者，始得优先本法适用，换言之，其它法律虽有程序规定，但其程序保障规范程度较本法为寛松或劣薄者，则仍有本法之适用，俾使其它法律自动向上提升。参蔡茂寅、李建良、林明锵、周志宏合着，行政程序法实用，学林出版，2001年1月，一版再刷，页16-17。并明定自2001年1月1日施行以来，行政行为践行正当法律程序之基本要求，已迈入一个崭新发展纪元。
5、对于行政行为依循公正、公开与民主程序，以确保依法行政原则，保障人民权益，并提高行政效能，均有其正面意义。土地征收，乃国家因公共事业之需要，对人民受宪法保障之财产权，经由法定程序予以剥夺之谓。 参司法院大法官释字第425号解释。因此，除应对被征收人给予合理之补偿外，规定此项征收及其程序之法律，亦须符合正当性及必要性原则。 参司法院大法官释字第409、425、534号解释。我国土地征收之主要准据，原本为土地法土地征收编，2000年2月2日制定公布土地征收条例后，该条例成为土地征收之特别法，固然，该条例对被征收人权益之保障，有较进步之规定，惟其是否符合正当法律程序之基本要求？爰有加以探讨之必要。本文
6、拟从正当法律程序之角度切入，探讨土地征收应有之正当程序，进而检视现行土地征收之行政作为是否符合正当程序之基本要求，期对人民财产权益之保障与法治精神之贯彻有所帮助。二、 正当法律程序之理念与适用2-1、 正当法律程序之起源与发展正当法律程序（due process of law），或称正当程序（due process），其概念最早可上溯至1039年神圣罗马帝国康德拉二世的一个封建法令规定不依帝国法律以及同等地位族的审判，不得剥夺任何人的封邑。惟当时尚未形成系统之观念。 丁玮，美国宪法上的正当法律程序一个历史的视角，中国政法大学博士论文，2005年4月，页37。郭介恒，正当法律程序美国法制之比较研
7、究，宪法体制与法治行政城仲模教授六秩华诞祝寿论文集第二册，三民书局，1998年7月初版，页129。正当程序真正作为一种思想和原则体系，则系起源于1215年英国大宪章（Magna Carta）所包含之制度性规定。大宪章规定了国王与臣民在自由、收益、贡赋、婚姻、债务、土地、继承、交通、犯罪和诉讼等方面之权利义务，其中第39条规定：凡自由人除经其贵族依法审判或遵照国家法律规定外，不得被逮捕、监禁、没收财产、褫夺法律保护权、流放，或加以任何其它损害。 “No free man shall be arrested or imprisoned, or disseized, or outlawed, or
8、exiled, or in any way molested; nor will we proceed against him, unless by the lawful judgment of his peers or by the law of the land.” Pritchett, C. Herman. Due Process of Law. Encyclopedia Americana. 2006. Grolier Online. 14 July 2006 .此一规定被视为是限制王权、保障个人权利之典型条款，具有重要宪法意义，构成了正当法律程序原则之宪法渊源。爱德华三世时期，国会于
9、1354年通过伦敦自由律第三章第28条法令规定：任何人非经正当法律程序之审理，不应被逐出其土地或住宅，或被逮捕、剥夺继承权或处死。 “That no man of what estate or condition that he be, shall be put out of land or tenement, nor taken, nor imprisoned, nor disinherited, nor put to death, without being brought in answer by due process of law.” Pritchett, C. Herman. Du
10、e Process of Law. Encyclopedia Americana. 2006. Grolier Online. 14 July 2006 .此一规定首次使用了正当法律程序（due process of law）一词，并以成文法方式表述正当法律程序原则，扩大了正当程序之适用范围。正当法律程序虽肇始于英国，具有深厚的普通法传统，惟却系随着美国宪法在二百多年之宪政实践而最终确立自己之地位和影响，美国联邦宪法1791年通过第五条修正条文规定：非依正当法律程序，不得剥夺任何人之生命、自由或财产；未予公平补偿，不得征收私有财产作为公共使用（nor be deprived of life,
11、liberty, or property, without due process of law; nor shall private property be taken for public use, without just compensation），1868年又通过第十四条修正条文规定任何州非经正当法律程序，不得剥夺美国公民及各州公民生命、身体或财产（nor shall any state deprive any person of life, liberty, or property, without due process of law）。此二条修正案奠定了正当程序原则在美国宪法地
12、位，亦使正当法律程序成为美国宪法中最具特色和代表性之制度。源于英国大宪章和普通法之正当法律程序，乃自然正义法则（rules of natural justice）之体现，建立在政府不得专横、恣意行事原则上，以程序规范来限制政府权力之运行，着重于政府政策执行之方法和程序，保证政府施加管制或惩罚过程之公正性，依其文义及最初之含义，似仅指程序，尤其司法程序而言，且似仅限于立法者（在法律里）所规定者（所谓法定程序）。然美国联邦最高法院自始即以体系解释，赋予该条款宪法意义，谓：该条款显然不欲听任立法部门随意制定任何程序。其无宁为对立法权，亦为对于行政权与司法权之限制，故而不能解为：任由立法者，依其意志，
13、规定任何程序为法律正当程序。而在美国最高法院司法实践中，正当程序之发展，除了程序上正当程序（procedural due process）外，尚有另一含义之实质上正当程序（substantive due process）。前者为政府限制人民生命、自由或财产时，应遵循如何程序方为正当的问题；后者为法院审查法律之内容，确保其为公平（fairness）的问题。综而言之，不论是程序上或实质上正当程序，其最终目的均在保障人民之生命、自由与财产，免于遭受国家（含立法、行政及司法部门）恣意暨不合理之侵害。 汤德宗，论宪法上的正当程序保障，宪政时代第25卷第4期，2000年4月，页4。2-2、美国法正当程序之
14、检验方法要对政府行为之正当性进行检验，首需厘清何为正当程序？是否有可供评价之基本要求和标准？就程序上正当程序而言，在美国法中，当法院确定某项个人自由或财产利益受到政府行为限制后，必须进而评估需要采取何种程序以保障根本之公正性。响应此一问题需考虑两项因素：一为案件之性质与具体事实背景，性质或背景不同，采取之原则亦会有差异；二为法院于确定何为正当程序时，所采取之方法或标准。最高法院于1976年马休（Mathews）诉艾尔德里奇（Eldridge）一案 Mathews v. Eldridge, 424 U.S.319（1976）；丁玮，前揭文（同注4），页94-97；高秦伟，正当行政程序的判断模式，
15、法商研究，2004年第4期；廖元豪，行政程序的宪法化论行政处分之正当程序，世新大学学报第9期，1999年10月，页226-227。中发展出一套平衡个人与政府利益的利益衡量模式（interest balance analysis），系七十年代中后期以后较多采取之检验方式。鲍威尔法官（Justice Powell）于该案明确指出，在决定正当程序条款要求的行政程序时需要平衡几项因素：第一，可能受到政府行为影响之私人利益；第二，采用之程序造成错误地剥夺该利益之风险，以及因任何额外或替代程序所产生之利益；第三，政府的利益，包括因额外或替代程序所带来之财政或行政负担。法院最终认定该案中残疾救助金之接受者，依照社会保障法不享有终结前听证权利，即系平衡此三方面利益之结果。法院分析认为，就第一个因素伤残补助申请人可能不那么困难；而第二个因素额外的措施代价较大；第三个因素则考虑举行行政听证需要从有限资源中拨付大量经费，从而导致减少补助金之后果。因此，最后权衡利益结果，以不举行听证程序并不违反正当程序之要求。在马休案确立了利益衡量检验法后，平衡当事人双方利益之做法运用于许多案件中，一般针对具体行政行为分析时，如果第一及第二个因素之和大于第三个因素，代表目前所提供之程序保障不足，替代性之程序保障应被采纳，
