基本公共服务均等化

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1、基本公共服务均等化一、基本公共服务均等化是共享改革发展成果的必由之路一般地说，基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、 与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共 产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。从我国的现实情况 出发，基本公共服务均等化的内容主要包括：一是基本民生性服务，如就 业服务、社会救助、养老保障等；二是公共事业性服务，如公共教育、公 共卫生、公共文化、科学技术、人口控制等；三是公益基础性服务，如公 共设施、生态维护、环境保护等；四是公共安全性服务，如社会治安、生 产安全、消费安全、国防安全等。这些基本公共服务做好了，才能使全体 社会成员

2、共同享受改革开放和社会发展的成果。毋庸置疑，经过前一阶段的经济快速增长和社会急剧转型，我国经济 社会的基本需求发生了深刻变化，这不仅要求尽快转变经济发展方式，以 应对生态环境恶化和能源资源短缺引发的严峻挑战，而且要求加快建立覆 盖全体社会成员的基本公共服务体系，逐步实现基本公共服务均等化，以 应对基本公共需求全面快速增长所带来的新的挑战。有关资料显示，进入 21世纪以来，我国多项经济社会发展指标相继超越生存型社会的临界值。 就恩格尔系数来看，2000年城市达到39. 4%，农村达到49. 1%，均低于 50%的临界值。同年，第一产业就业比重首次降至50%的临界值。2001年, 第一产业比重降至

3、14. 1%，首次低于15 %的临界值；第三产业比重达到 40.7 %，首次超过40 %的临界值。2003年，城镇化率达到40. 5 %，首次 超过40%的临界值。从这些量化标准来判断，我国在 21世纪初开始由生存 型社会向发展型社会过渡。在这一进程中，广大社会成员的公共需求全面、 快速增长同公共产品短缺、基本公共服务不到位的问题成为日益突出的阶 段性矛盾。1由此可见，推进基本公共服务均等化已经成为我国经济社会 发展的紧迫任务。社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推进基本公共服务均 等化，是实现人人共享社会发展成果的必然选择。换句话说，基本公共服 务均等化是过程，共享社会发展成果是结果，

4、它们在本质上是一致的，都 是要维护社会公平。在当前，通过实现基本公共服务均等化，让人民共享 改革发展成果，是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社 会公平的迫切需要。现实生活中存在的诸多不和谐因素，有的是发展不够 的问题，有的则是共享不够的问题，即没有很好地让全体人民公平公正地 享受到社会发展的成果。按理说，社会进步的成果应当由全社会来共享， 但实际上是由强势群体来享受或首先享受；同样，社会代价的后果应当由 全社会来分担，但实际上大部分却由弱势群体来承担或主要来承担。因此，处在强势群体中的人，与处在弱势群体中的人，对社会的关系是不一样的。 强势群体由于得到很多利益，认为这个社会好，希

5、望维持现状，对社会认 同感较高；而处在弱势群体中的人，由于地位下降或利益受损，对社会有 一种不满情绪，甚至希望改变现状，因而对社会的认同感较差。这种复杂 的情况必然导致社会矛盾和冲突的产生。所以，必须针对影响社会和谐的 突出矛盾，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点， 真正把改革发展成果体现在人民的生活质量和健康水平的不断提高上，体 现在人民的思想道德素质和科学文化素质的不断提高上，体现在人民享有 的经济、政治、文化和社会等各方面权益得到充分保障上，以此来促进和 谐社会建设。还应当看到，基本公共服务均等化是衡量共享改革发展成果的可行标 准。共享改革发展成果的目标实现与否需借助科

6、学、合理的评判标准，但 它具有难测度性，需要一个可行的衡量标准来评判它。基本公共服务均等 化正是一个可行的衡量标准。一方面，基本公共服务均等化的本质是共享 改革发展成果，基本公共服务均等化程度的高低直接反映了人们共享改革 发展成果程度的高低；另一方面，相对于共享改革发展成果的难测度性， 基本公共服务均等化的各项指标可以量化，所以它是衡量共享改革发展成 果的可行标准。目前，“4E ”标准即效果性、效率性、经济性、公平性是 评价政府基本公共服务的客观标准，其中的公平性标准即为基本公共服务 均等化。如“基准评价指标”（即标杆法，就是预先选定一个组织或一个 标准，并将其作为本组织一定期限内努力的方向和

7、试图达到的目标，到设 定期末，测度本组织完成预定目标的程度和质量，即为该组织的基准绩效 得分）、“地区差异指标”（即同一种公共服务，评估得分最大地区与评 估得分最小地区间的得分之比）等，2均是很实用的公平性评价标准。二、现阶段我国基本公共服务均等化面临的主要挑战为实现共享改革发展成果的目标，我国政府重视推进基本公共服务均 等化，但现阶段仍面临许多挑战，基本公共服务依然存在非均等化现象， 甚至在有些方面呈现出某种恶化的态势。根据基本公共服务供给的主体和 客体划分，基本公共服务非均等化可分为政府（主体）基本公共服务“供 给不均”与公众（客体）对基本公共服务“享受不均”两个方面。（一）政府基本公共服

8、务的“供给不均”。政府供给基本公共服务过程中同时存在着供给不足和供给不均问题， 它们都是造成基本公共服务不均等的原因。对此，供给不足问题已经受到 大家的强烈关注，而供给不均却往往被笼统地认为是供给不足，并被认为 是在供给充足前提下才会出现。实际上，在供给不足情况下，也会因政府 工作人员的故意行为而出现供给不均问题。而且，供给不足前提下的供给 不均会加剧基本公共服务非均等化。监管、付费、直接提供是政府供给基本公共服务的三种基本手段。3监管就是通过建立健全各种制度、机制，对非政府组织供给公共服务进行 全程监督与管理；付费是政府通过付费来干预公共服务的提供，包括向服 务提供者和服务需求者提供补贴等；

9、直接提供是政府公立机构直接向公众 提供公共服务。这三种手段都旨在实现基本公共服务的高效、公平。政府 基本公共服务的“供给不均”贯穿在这三种手段中，表现为“制度供给不均”、“财政供给不均”和“人员、设备、设施供给不均”等。1、制度供给不均。主要表现为公共服务制度的城乡二元化。虽然科学 发展观强调统筹城乡协调发展，但长期以来的“重城轻农”现象继续存在， 在义务教育、社会保障、基础设施、环境卫生等方面依然存在城乡二元格 局，有些地区因为贫富差距的拉大而更加严重。诸如，新型农村合作医疗 制度的实施为广大农民解除了“大病致贫、大病返贫”的后顾之忧，但新 型农村合作医疗制度旨在“大病统筹”，而非普通疾病的

10、医疗保障。与城 镇医疗制度的全面医疗保障相比，农村居民显然被排除在普通疾病的保障 范围之外，看似均等的制度还是不公；失业保险主要针对事业单位、企业 职工，大多数城镇困难居民及广大农村居民无缘失业保险，这种制度的存 在，本身就是不均。如此等等。2、财政供给不均。主要体现为地方财政辖区内分配不均以及中央与地 方对基本公共服务财政支出分担比例失衡。地方财政辖区内分配不均会拉大城乡及不同社会群体之间差距，加剧 社会不公。在当前“工业反哺农业，城市扶持农村”的国家大政方针指引 下，地方在财政分配中已逐步提高支农比例，并重点向基础教育、社会保 障、公共卫生、环境保护等基本公共服务部门倾斜，取得了一定成效，

11、特 别是在经济发达省份。但是，我国大多数省份的财政收入有限，在市县一 级更是捉襟见肘，难于支付各种基本公共服务所需的资金，只能重点顾及 其中一部分，造成地方财政供给不均。中央与地方对基本公共服务财政支出分担比例失衡明显。统计数据显 示，2005年中央财政支农支出为147 . 53亿元，地方支农支出1644 . 87亿 元，地方是中央的11倍；文教、科学、卫生事业费支出中中央支付587 . 67 亿，而地方支付高大5516 . 51亿，地方高出8倍；支援经济不发达地区的 支付中仅拨付6. 66亿而地方承担了 188 . 76亿，地方是中央的28倍，显 然地方承担着主要的财政责任。4中央与地方对基

12、本公共服务支出分担比 例失衡造成中央与地方的财权和事权不统一，中央拥有大部分的财权而对 基本公共服务所承担的责任却很少，相反，地方政府缺乏足够的财权却承 担大部分的基本公共服务责任。严重的权责不一，增加了地方供给基本公 共服务的难度，影响了地方基本公共服务的公平性。3、人员、设备和设施供给不均。主要反映在各基本公共服务部门中工 作人员、设备、设施配置的数量及质量上的差别。在医疗卫生、义务教育方面，城市配备了更多优秀人才、配置了更优质的设备，服务质量都比农 村的高。在基础设施及环境保护方面，城市提供了更多更好的公路、厕所、 垃圾处理站、供水及排水工程等。因此，城市基本公共服务部门中工作人 员、设

13、备、设施配置在数量和质量上都比农村的高。（二）公众对政府基本公共服务的“享受不均”。共享改革发展成果的实质是“享受均等”。“享受均等”的前提是“供给均等”。但“供给均等”未必能保证“享受均等”，而“享受均等”却必定表明基本公共服务真正达到均等化，人人共享社会发展成果。当前“享受不均”表现在各种基本公共服务的地区差距、城乡差距上。在地区差异方面，据陈昌盛，蔡跃洲在中国政府公共服务：体制变迁 与地区综合评估中所指可知，20002004年间，我国各类公共服务地区 差异指标中最大与最小之比的5年平均值分别为：基础教育1.728，公共卫 生1.774，社会保障2.351，基础设施3.072公共安全1.9

14、23，环境保护1.96。 5各类基本公共服务的地区差距在2-3倍，差距明显，尤其是西部地区 遭受了巨大的不公。在城乡差距方面，我国各类基本公共服务的城乡居民享受情况是：在 社会保障方面，我国85.8%的从业人员缺乏失业保险；6 80%左右的劳动 者缺之基本养老保险；85%以上的城乡居民缺之基本医疗保障；72001至 2005年，我国城镇居民最底生活保障人数分别是1170.7、2064.7、2246.8、2205.0、2234.1万人，而对应的农村居民最底生活保障人数分别是304.6、407.8、367.1、488.0、824.9万人。8城镇居民最底生活保障人数是农村 的3到5倍多。在基础设施方

15、面，80%以上非水泥化道路在农村，50%以上的行政村未通自来水，60%以上的农民缺少卫生厕所。9在义务教育方面， 2005年国家财政性教育经费中，义务教育总支出为241亿元多，其中，用于农村义务教育支出139亿元多，占57.8%，而农村义务教育学生量占全国 义务教育学生数量的57.1%。10在公共卫生方面，城市占有全国医疗资 源的80%，而农村只有20%。11显然，“享受不均”在城乡差距方面更为 突出，消除城乡居民的“享受不均”应当成为基本公共服务均等化的重点。上述分析主要体现了数量上的不均等。其实，各种基本公共服务还存 在质量上的不均等问题，城乡差距、区域差距、不同社会群体间的差距本 质上反

16、映了基本公共服务在数量或质量上不均。基本公共服务数量上的均 等，未必能保证群众真正享受到质量均等的服务。这种情况在现实中已有 所表现。诸如，现在我国新型农村合作医疗覆盖率达到80%以上，说明社会保障覆盖面已经扩大，但事实上，新型农村合作医疗制度主要是为大病而 统筹的，一般疾病是被排除在外的，而且人均额度很低，在目前医药贵的 背景下，一般疾病费用仍然高，困难群体仍然承受不起这种高价，所以新 型农村合作医疗制度掩盖了服务质量不均等的事实。同样，医疗卫生方面， 我国医院设立主要以行政区域为准，一般来说，一个乡镇有一个卫生院，一个县区有一家中等级别的综合医院，一个市配有一个高级的综合医院。 单从数量上，县市以上的医院明显要比广大乡村卫生院要少得多，可是城 市医院的医疗质量比农村卫生院强。这些事实证明，基本公共服务数量上 的均等未必能保证基本公共服务质量上的均等。在现实中，基本公共