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1、高职院校隶属关系的政策梳理与办学影响分析汤敏骞【摘要】高职院校与主管部门的行政隶属关系决定着高职院校与其举办主体、投资主体、管理主体之间的关系。法律对高职院校举办主体的规定为高职院校隶属关系的形成提供合法性，政策对高职院校和举办主体的规范为高职院校的隶属关系提供合规性。不同的隶属关系具有各自的优势与劣势，使高职院校办学呈现不同的体制特色。高职院校隶属关系总体显现“条块分割”的格局特征，对高等职业教育公平与高等职业教育效率产生重要影响。【关键词】高职院校；隶属关系；条块分割；教育公平；教育效率【作者简介】汤敏骞（1969），男，华中科技大学在读博士研究生，河南职业技术学院副教授、思政部副主任，研
2、究方向：高等职业教育管理。（河南郑州 450046）【基金项目】2014年度教育部人文社会科学研究专项任务项目（工程科技人才培养研究）一般项目“高职院校举办体制改革研究以河南省高职院校为例”的阶段性成果。（项目批准号14JDGC007）在我国的行政体系中，公办高职院校设立时和设立后都有明确的上级行政主管部门，主管部门与高职院校的关系是国家行政体制内上级与下级的行政隶属关系（以下均称隶属关系）。隶属关系是决定高职院校与其举办主体、投资主体、管理主体之间的关系，直接影响高职院校的办学自主权、办学经费来源、发展定位和管理权责等，最终影响高职院校的综合办学水平和教育质量。因此，研究高职院校的隶属关系，
3、追溯高职院校隶属关系的形成过程，解决影响高等职业教育持续快速健康发展的体制问题，实属必要。一、高职院校隶属关系的依据：法律与政策（一）国家制定的有关高等职业教育的法律均强调政府、行业、企业等高职院校举办主体的作用，为高职院校隶属关系的形成提供合法性。1995年9月施行的中华人民共和国教育法规定，高等教育由国务院和省、自治区、直辖市政府管理，国务院教育行政部门主管全国教育工作，县级以上地方各级政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作，县级以上各级政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的教育工作；各级政府、有关行政部门以及企业事业组织应当发展职业学校教育，企业事业组织、社会团体等举办的学校办
4、学经费由举办者负责筹措。该法对中央、省（自治区、直辖市）、市（地）和县四级政府及其所属教育行政部门、其他有关行政部门举办和管理教育的职责提出法律要求，并明确规定职业教育由各级政府、有关行政部门以及企业事业组织举办，打开高等职业教育隶属关系的滥觞。1996年9月施行的中华人民共和国职业教育法规定，国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹管理，国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在职责范围内分别负责有关的职业教育工作，县级以上地方各级政府应加强对本行政区域职业教育工作的领导；县级以上地方各级政府应举办发挥骨干和示范作用的职业学校，政府主管部门、行业组织和企业应举办或者联合举办职业学校。国
5、家教委、国家经贸委、劳动部1998年3月16日发布的关于印发的通知（教职19982号）强调推进办学体制和管理体制改革，加强部门分工协作，落实县级以上地方各级政府、行业主管部门、行业组织、企业及社会各方面兴办职业教育的职责和义务。中华人民共和国职业教育法和三部委发布的相关文件对国务院及各相关部门、县级以上地方政府的职业教育管理权限和县级以上地方政府、行业主管部门和行业组织、企业的职业院校举办主体地位作出明确的规定，明确规定高等职业教育和举办主体的隶属关系。1999年1月施行的中华人民共和国高等教育法规定国务院统一领导和管理全国高等教育事业，国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，国务院其他有关部
6、门在职责范围内负责有关的高等教育工作，省、自治区、直辖市政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业。该法就我国中央和省级政府的高等教育管理权限划分适用于高等职业教育。（二）国家历次发布的有关高等职业教育的政策文件都明确政府、行业、企业等高职院校和举办主体的规范，为高职院校的隶属关系提供合规性。政务院1950年7月28日公布的关于高等学校领导关系的决定规定全国高等学校以中央教育部统一领导为原则，各大行政区内高校暂由中央教育部委托各大行政区教育部直接领导，视条件有计划有步骤地收归中央教育部直接领导。我国自此形成中央集权的教育管理体制。政务院1953年5月29日公布的中央人民政府政务院关于修订高等学校领
7、导关系的决定要求中央政府的其他部门与高等教育部(1952年底设立)分工负责直接管理全国高校，中央有关业务部门可委托大区行政委员会或者省（市、民族自治区）政府管理某些高等学校。这一决定为省级政府的高校管理权限提供最初的政策依据。中共中央、国务院1958年9月19日发布的关于教育工作的指示要求少数由中央各业务部门管理的学校下放给所属企业直接管理。中央企业从此获得授权成为学校的管理主体。中共中央、国务院1963年5月21日发布的中共中央、国务院关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）提出在中共中央、国务院的统一领导下，中央教育部、中央各业务部门和省、市、自治区分工管理高等学校，省、市、自
8、治区高教（教育）厅、局直接管理一部分高等学校，各省、市、自治区有关业务厅、局协同高教（教育）厅、局分工管理与本部门业务有关的高等学校并接受中央有关业务部门的业务指导。规定我国高等教育整体实行中央部门、各地方省级政府“条块结合”的管理体制，省域则实行“条条”为主的高校管理模式。高校与政府之间就此形成 “条块分割”的隶属关系(“条”指中央政府各部门，“块”指各地方省级政府)。国务院1986年3月12日发布的高等教育管理职责暂行规定（国发198632号）规定国家教育委员会（现教育部）、国务院有关部门和省、自治区、直辖市政府的高等教育管理职责。这是现今有效的我国形成高职院校隶属关系问题的主要政策依据。
9、国务院1986年12月16日发布的国务院关于发布的通知（国发1986108号）规定高等职业学校属于普通高等学校，高等职业学校主要培养高等专科层次的专门人才。此处对高等职业学校办学层次的限制性规定使高等职业教育在2014年国务院关于加快发展现代职业教育的决定（国发201419号）出台之前的长达28年的时间里成为以专科为最高层次的“断头”教育。国务院1983年4月28日发布的国务院批转教育部、国家计委关于加速发展高等教育的报告的通知（国发198376号）提倡大城市、经济发展较快的中等城市和大企业举办高等专科学校和短期职业大学。这是我国政府首次提出除中央、省以下的行政层级单位举办高职院校。中共中央1
10、985年5月27日发布的中共中央关于教育体制改革的决定（中发198512号）提出大力发展职业技术教育，积极发展高等职业技术院校；实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制。这是我国正式提出中心城市政府办学体制。国务院1991年10月17日发布的国务院关于大力发展职业技术教育的决定（国发199155号）明确提出发展职业技术教育的主要责任在地方，关键在市、县。国务院2002年8月24日发布的国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定（国发2002 16号）提出强化市（地）级政府统筹职业教育发展责任，市（地）可举办综合性、社区性的职业技术学院，大型企业可举办职业技术学院。该文件对中央和地
11、方各级政府、行业企业等职业教育管理者、举办者的职责、方向提出了全面和清晰的界定。中共中央、国务院1999年6月13日发布的中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定（中发19999号）提出要大力发展高等职业教育，国务院授权省级政府发展高等职业教育，举办综合性、社区性的职业技术学院（或职业学院）。教育部等七部门2004年9月14日发布的关于进一步加强职业教育工作的若干意见（教职成200412号）提出强化市（地）政府统筹职业教育的作用，各级政府要办好公办职业院校，行业企业要继续办好职业学校，每个市（地）原则上要重点办好一所高等职业技术院校。国务院1994年7月3日颁发的国务院关于的实施
12、意见（国发199439号)指出职业学校办学以社会各界为主，普通高校以政府办学为主；逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的体制，争取形成以省级政府办学与管理为主的条块结合的新体制框架。国务院办公厅1995年7月19日发布的国务院办公厅转发国家教委关于深化高等教育体制改革若干意见的通知（国办发199543号）要求逐步把中央部门学校转由省（区、市）政府管理或与地方政府共建共管，变条块分割为条块有机结合。这份文件首次提及省域范围内高等教育管理体制改革问题。国务院1998年7月1日发布国务院关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定（国发199821号）、国务院办公厅1999年3月16日
13、印发国务院办公厅转发教育部等部门关于调整五个军工总公司所属学校管理体制实施意见的通知（国办发199924号）、国务院1999年12月22日发布国务院关于进一步调整国务院部门（单位）所属学校管理体制和布局结构的决定（国发199926号）部署调整中央部委高校管理体制，除教育部及少数部门和单位继续管理学校外，其他部门和单位不再直接管理学校。中共中央、国务院1993年2月13日印发的中国教育改革和发展纲要（中发19933号）强调职业技术教育和成人教育主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学。教育部、国家经济贸易委员会、劳动和社会保障部2002年12月2日发布的关于进一步发挥行业、企业在职业
14、教育和培训中作用的意见指出国务院和省、市（地）三级行业主管部门要办好职业学校，培养行业和企业实用人才。教育部2011 年6月23日下发的教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见（教职成2011 6号）提出支持行业举办职业教育。国务院2005年10月28日发布的国务院关于大力发展职业教育的决定（国发2005 35 号）提出发挥公办职业学校在职业教育中的主力军作用，探索以公有制为主导、产权明晰、多种所有制并存的办学体制。国务院2014年5月2日发布的国务院关于加快发展现代职业教育的决定（国发201419号）提出强化省级政府统筹和部门协调配合，加强行业指导，发挥企业重要办学主体作用。
15、该文件在现代职业教育总体的“目标任务”要求中叙及高等职业教育发展目标时，使用高等职业教育概念作为职业教育在高等层次的名称，表述为“高等职业教育规模占高等教育的一半以上”，并对概念做了层次区分，将高等职业教育细化为专科层次职业教育和本科层次职业教育，分别提出了各层次的发展目标；在“加快构建现代职业教育体系”部分叙及高等职业教育发展要求时表述为“创新发展高等职业教育”，将高等职业教育分为专科高等职业院校、本科层次职业教育乃至研究生培养三个层次，分别规定各层次的服务面向和培养方式，完整定义职业教育的层次结构。该文件以上这些表述通过明确规定职业教育的等级和层次内涵职业教育包括中等职业教育、高等职业教育两个等级，高等职业教育分为专科层次、本科层次和研究生培养三个层次，突破既往高等职业教育仅限于专科层次的政策“藩篱”。二、高职院校隶属关系的职能：办学状况省级教育行政部门举办的省属高职院校，因由教育行政部门直接领导，多能全面贯彻执行国家和省教育政策，优先享受国家和省政策支持，省级财政教育经费投入保障有力，在省域高职院校中发挥示范作用，但接受行业指导和与企业联系不尽紧密，校企合作和工学结合需要进一步深化。省级非教育部门举办的行业高职院校的干部管理、财政拨款等由主管的省级行业部门管理，教育教学业务则由省级教育行政部门分管。行业高职院校办学具有鲜明的行业特色，既有开展校企合作、工学结合的优势，也有
