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1、行政管理学串讲第一章概述第一节行政管理学的学科性质与研究对象一、行政管理的概念及其特点1.行政与政治的关系政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；或者说，政治是政策的制定，行政是政策的执行。2.行政管理与公共管理的异同并非所有的公共事务管理活动都是行政，只有政府行政机关对公共事务的管理活动才是行政；行政管理与公共管理是两个既相联系又相区别的概念；对于公共事务管理来说，既有政府对公共事务的管理，也有非政府公共组织对公共事务的管理，行政管理只是公共管理的一个部分而并非其全部。3.行政管理的含义所谓行政管理，就是指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和。4.简答行政管理的特征。(1)行
2、政管理的主体是政府行政机关;(2)行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务;(3)行政管理必须依法进行,是一种执法活动或执行政策的活动。单选行政管理是行政管理学中最基本、最核心的概念。二、行政管理学的学科性质1.行政管理学的学科性质和本质特征行政管理学既属于管理学科的分支学科，又是政治学、经济学、社会学和法学的综合应用学科。第一，行政管理学是公共管理学的一个重要分支学科。第二，行政管理学是管理学的一个重要组成部分。第三，行政管理学是政治学、经济学、社会学、法学等多门社会科学在政府行政机关管理社会公共事务及其内部事务过程中的综合运用，因此，它是一门多学科的综合应用科学。2.行政管理学与经济学
3、、法学、政治学和社会学等学科的关系首先，行政管理学所研究的对象是政府的行政管理，因而必然会涉及政府行政机关与立法机关、司法机关的关系问题，还会涉及行政机关在国家政权体系中的地位和作用问题、行政体制问题等等一系列问题，这些问题也是政治学所要研究的问题。其次，就行政管理学与经济学的关系而言，行政管理学的研究也离不开经济学的指导。再次，就行政管理学与社会学的关系而言，行政管理学的研究也离不开社会学的指导。最后，就行政管理学与法学的关系而言，两者也存在着密不可分的关系。综上所述，行政管理学是一门研究政府行政管理机关依法管理社会公共事务及其内部事务的活动过程和规律的科学。三、行政管理学的研究对象与范围行
4、政管理学的研究对象单选行政管理学的研究对象包括以下两个方面：其一是政府行政机关对社会公共事务的管理，其二是政府行政机关对其内部事务的管理。第二节行政管理学的产生与发展一、行政管理学的产生单选行政管理学的创始人是威尔逊。二、西方行政管理学的发展1.西方行政管理学发展的三个阶段当代西方行政管理学的发展大致经过了三个阶段：一是19世纪末20世纪初至20世纪30年代以古典学派的理论为代表的行政管理学；二是20世纪40年代至70年代以行为科学学派、决策学派、系统学派等理论为代表的行政管理学；三是20世纪80年代以来以新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论为代表的行政管理学。2.古典学派行政管理
5、学理论成就的重要意义第一，古典学派不仅仅开创了行政管理学研究的先例，而且基本上建成了比较完整的行政管理学理论体系，对于当时的行政管理实践也起到了一定的指导作用；第二，古典学派将研究重点放在组织管理问题上，提出了比较系统的古典组织理论体系，他们认为，合理的组织结构是有效管理的关键，组织图是监督和控制整个程序的基本工具，并且提出了组织分工和专业化的基本思想，这些思想对后来行政管理学的发展都产生了重要作用；第三，明确提出了行政管理的几个基本原则，即命令统一原则、权责相符原则、较小的管理幅度原则和系统计划原则，这些原则对于指导行政管理实践确实具有重要的意义。3.20世纪4070年代行政管理学的特点一是
6、行政管理学理论呈现出学派众多、理论繁荣的局面；二是行政管理学的理论基础开始发生了变化，由主要以政治学理论为基础走向由多学科的理论为基础，行为科学、系统理论、决策科学、管理科学、经济学等成为行政管理学的重要的研究基础；三是行政管理学的理论形态更加完善，各个学派的理论家纷纷建立了自己相对完整的行政管理学理论，行政管理学在学术界的影响也越来越大，对行政管理的实践也发挥着重要的影响作用。单选提出著名的“三权分立”或称“分权制衡”原则的是孟德斯鸠。多选20世纪80年代以来，西方国家占主导地位的行政管理学主要有新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论。单选早期的行政管理学研究的重点是组织结构和程序
7、，其理论的逻辑起点是“经济人”假设。第三节研究和学习行政管理学的方法与意义一、研究和学习行政管理学的方法研究和学习行政管理学的根本方法是理论联系实际的方法，这种根本方法在研究和学习行政管理学过程中又表现为不同的形式。研究和学习行政管理学的具体方法：（1）规范方法；（2）经验方法，也称为实证方法；（3）案例方法；（4）比较方法。二、研究和学习行政管理学的意义论述研究和学习行政管理学的意义。（1）研究和学习行政管理学的理论意义研究和学习行政管理学，有助于我们了解行政管理的基本规律，为我国行政管理的科学化提供理论依据。（2）研究和学习行政管理学的实践意义研究和学习行政管理学，有助于我们弄清我国行政管
8、理存在的问题和改革目标、任务、方式，为我国行政管理改革和发展指明方向。研究和学习行政管理学，有助于提高我国公务员素质，进而提高我国行政管理的整体水平。研究和学习行政管理学，有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水平，促进企事业单位与政府的良好合作，同时也助于提高企事业单位的行政管理水平。第二章行政环境第一节行政环境的特点与类型一、行政环境的含义与基本属性1.行政环境的含义所谓行政环境就是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。2.行政环境的基本属性多选行政环境的基本属性包括：复杂性、相关性与综合性、层次性、动态性。二、行政环境的类型（
9、1）以环境因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准，行政环境可划分为自然行政环境与人造行政环境。（2）根据对特定行政系统的作用与影响层次，行政环境可划分为宏观、中观与微观三种类型。（3）以行政区划或者说一国政府的管辖区域为标准，行政环境可分为国际环境与国内环境。单选与行政系统的产生与发展过程关系最为密切、影响最为直接的行为环境类型是社会环境。三、行政生态模式1.雷格斯行政生态学模式理论的基本内容雷格斯的行政生态学模式理论认为，当今各国社会有三种存在形态，即农业社会、工业社会以及处于二者之间的一个“中间的”或可称之为“过渡型”社会形态。具体而言，三种社会形态的差别主要体现在社会结构的分化程度及其
10、功能的实现程度方面。2.融合型、棱柱型和衍射型行政模式的特点雷格斯逐渐提出了一套较为系统的行政理论模型，也就是著名的“融合棱柱衍射的行政模型”。首先是农业社会的行政模式，被称为融合型行政模式。由于缺乏专业化分工，雷格斯认为这种模式下的行政效率极为低下。其次是工业社会的行政模式，被称为衍射型行政模式。其行政系统在结构与功能上形成了专业化分工体系。再次是过渡型社会的行政模式，即所谓的棱柱型行政模式。在过渡型社会里，行政行为有几种常见特性。首先，该社会的行政行为已出现专业化分工趋势，但又未能有效实现完全的或者说真正的专业化分工，往往难以与其他社会行为区分开来。其次，专业化的行政机构设立，但不能正常运
11、作，功能有限。最后一个特点是正式建立起来的行政制度由于各种传统势力的影响而不能起到应用的规范及约束作用，往往成为摆设，形同虚设。单选雷格斯对各国社会环境进行分类的标准是社会分工与专业化发展程度。第二节经济环境及其对行政管理的影响一、经济环境及其构成经济环境的四个组成要素行政系统的经济环境基本构成要素应该包括经济力量、社会经济结构、经济体制以及科技发展水平等基本经济因素。单选经济活动是人类社会最基本的社会活动。二、经济环境的主要因素及其对行政管理的影响（1）经济力量及其对行政管理的影响经济力量因素从根本上制约着行政系统的规模、体制结构与运行方式等基本结构因素。（2）社会经济结构及其对行政管理的影
12、响社会经济结构对行政系统的影响主要可以从三个方面加以分析。首先，社会经济结构实质上体现了一个社会的社会生产关系构成，社会生产关系属于社会的经济基础，它必然要对作为上层建筑主要成分之一的公共行政系统产生基本性影响和制约作用。其次，社会经济结构还直接影响着行政系统在整个社会经济生活中的参与性质和参与程度，直接影响着行政职能结构、经济管理方式及管理手段的选择。最后，社会经济结构还包含有社会分工与专业化发展程度这一重要社会经济结构性因素。（3）经济体制及其对行政管理系统的影响经济体制直接影响着行政系统的职能范围、运行方式及手段。行政系统并不是消极地跟随经济体制而变迁的，它也能不同程度地对经济体制产生影
13、响，乃至于进行积极的改造。（4）科技发展水平及其对行政管理系统的影响首先，行政系统运转的协调，行政效率的提高，不仅需要良好的组织功能、结构、运行程序与规则等制度化保障，也离不开高效技术系统的支持。其次，科学技术的不断进步，也会对行政系统结构产生巨大冲击。最后，这些结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式方式产生重要影响，产生相适应的以分权化为取向的变革。三、我国现行经济环境的基本特点及其对行政管理的影响(1)传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况及其对行政管理的影响第一，较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。第二，国民经济各项总量指标取得了长足的
14、进展，但各种人均经济指标却很低。第三，我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民经济体系，全国各个地区、部门的经济有了长足的发展，社会主义市场经济体制也逐渐走向成熟与完善。第四，科技发展水平也相当不平衡。（2）公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社会经济结构及其对行政管理的影响（3）受限市场模式及其对行政管理的影响目前，这种受限市场模式仍然在我国存在，主要表现在两个方面：其一是价格双轨制，其二是全国市场的分割性。第三节政治环境及其对行政管理的影响一、政治环境及其构成多选现代各国政治系统中，对行政系统影响最为明显或者说最为重要的政治环境因素主要包括国家政权组织形式及其实际运行状况、政党制
15、度、社会团体发达程度以及社会流通性等组成部分。二、简答、论述政治环境的主要因素及其对行政管理的影响。（1）国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响政权组织形式这个因素既包含了制度规定层面，也包含了制度实际运行层面的内容。我们在分析特定政权组织形式对其行政系统的影响时，就不仅要分析制度规定层面的影响，更要分析实际运行层面的影响。（2）政党制度及其对行政管理的影响具体地说来，政党组织主要通过三个途径对行政系统施加影响。其一，是通过自身的利益表达与利益综合功能，为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业、系统的信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据。其二，是运用自身所具有的政治社会化功能，在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁，及时地把行政系统的有关政策信息反馈给政策制定者与政策对象双方，这日益成为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重要保证。其三，或许是最重要的，就是政党的执政功能，也就是通过成为执政党，从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张。（3）社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响社会团体对行政系统的影响作用主要表现在：第一，社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的“媒介”。第二，社会团体不仅扩大了行政系统的效能，而且也塑造着行政系
