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1、清代保甲制度的困境在清代，保甲制度被皇帝当作弭盗安民的重要手段，在全国范围内热 切地推行。他们希望通过建立保甲组织，监督不法，强化基层管理。 不过，保甲制度的推行并不顺利，竟至于“数百年来此举几视为具文 矣”1。究其原因，虽然保甲制度的设想看起来可称完美，但多少有 些不切实际。况且，不论多么完美的制度总需要依靠人来实施，实施 过程又总是夹杂着一些基于个人利益考虑的行为，这些行为有时会导 致制度的实施偏离正确的方向。清代保甲制度在其实施过程中，地方 官、衙门书役、保甲长等各有打算，地方百姓未受其利却先受其害， 从而始终难以形成推动保甲制度正常运转的凝聚力，最终导致了这一 制度的流变。一、清朝皇帝
2、一厢情愿 保甲制度在清初就已经实施，“顺治元年即议力行保甲”2。顺治年间 缉捕逃人的谕令中多次提及保甲。比如，顺治三年七月之前的法令规 定，如果逃人自己归还旧主，则将窝藏逃人者处死，其余九家及甲长、 乡约处鞭刑一百后流放，主管官吏一同治罪。顺治三年七月则规定， 若逃人自己归还，窝藏逃人者及其两邻处以流刑，甲长同其余七家之 人各处鞭刑五十，主管官吏及乡约得免予处罚 3。上述法令体现了 清初十家为一甲，一家窝藏逃人、九家连坐的情形。顺治六年四月又 曾谕内三院，对于各地逃亡人口，不论原籍何处，一定要广加招徕， 编入保甲之中，使之安居乐业4。至于编联保甲的办法，康熙四十七年曾规定：“一州一县城关各若干
3、 户，四乡村落各若干户，户给印信纸牌一张，书写姓名、丁男口数于 上，出则注明所往，入则稽其所来。面生可疑之人，非盘诘的确，不 许容留，十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若村庄人少， 户不及数，即就其少数编之。无事递相稽查，有可互相救应，保长、 牌头不得借端鱼肉众户。客店立簿稽查，寺院亦给纸牌。月底令保长 出具无事甘结，报官备查，违者罪之。”2道光年间徐栋所辑保甲 书也记录了户部则例关于编联保甲的办法：“顺天府五城所属 村庄暨直省各州县城市乡村，每户由该管地方官岁给门牌，书家长姓 名、生业，附注男丁名数，出注所往，入稽所来，有不遵照编挂者治 罪。十户为牌，立牌长，十牌为甲，立甲长，十甲为
4、保，立保长，限 年更代，以均劳逸。士民公举诚实识字及有身家之人报官点充，地方 官不得派办别差，以专责成。”5 当时很多人对保甲制度的实施效果持乐观的态度。顺治时举人彭鹏 说：“保甲行而弭盗贼、缉逃人、查赌博、诘奸宄、均力役、息武断、 睦乡里、课耕桑、寓旌别，无一善不备焉，”6康熙年间黄六鸿说：“夫 保甲之设，所以弭盗逃而严奸宄，法至善也。”7为了使保甲制度为 全国百姓所接受，康熙十八年，浙江巡抚陈秉直对康熙九年颁布的上 谕十六逐一解释其中第十五条即“联保甲以弭盗贼”，经礼部奉旨 复议后颁行各省，这篇注解行文甚是直白，关于第十五条陈秉直的解 释是这样的： 你们百姓可晓得地方失盗是你们最不好的事么
5、？大凡盗贼窃发，虽然 出自奸宄肆逞，也由地方防范疏虞。如今把失盗的利害说与你们听： 地方上一家失盗，不但劫去家中财物，还要伤人性命，盗去之后，又 要遍报各处衙门，各官就要差人拘问失事情形、伙盗数目，邻佑地方 俱遭拖累，即使拿住盗贼，也要质审认赃，岂不受累么？即有司印捕 防汛文武各官俱有干系，缉获不来的时节，或降或革，连累不知多少。 如今皇上先教你们百姓一个弭盗之法，你们百姓一乡自有一乡的地 界，一村自有一村的邻里，那十家为一甲，十甲为一保，一家有 盗，九家齐心救援；一甲有盗，九甲协力擒拿。保甲里边，或有面生 可疑之人，大家详察，不许容留，就是甲内的人去做歹事，九家一齐 首告，逐出地方，使一甲十
6、家、一保十甲的人灾祸相同、患难相共、 意气相通、约束相信，这方叫做联。皇上所以提醒你们，教你们去做、 你们去联保甲，依了这法，何处藏得一个贼？何家容得一个盗？一保 之中，设有一个可疑之人，几百双眼睛难道瞧不出？几百双臂膊难道 擒不定？人心齐了，防察严了，团结牢了，栅栏、器械整了，纵使他 方盗贼要来攻劫，这样念头也只得丢下了，此方是息盗贼的良法，从 古及今，诛盗不如弭盗，皇上这一番训诲，更有好生不杀的念头，就 是盗贼听了，也该化为良民，只是你们百姓宁可个个齐心联络，弗致 疏虞，使盗贼不生，家家快乐，可不好么8？ 可以这样勾画一下保甲组织的理想模式：每一保由一千户组成，其中 每十家立一牌长，每十牌
7、立一甲长，十甲即一千户立一保长。每户发 给一张印牌，上面写明本户丁口、从业状况，户内有人外出或者有客 来访都要注明行踪，牌头、甲长等平日对这些情况进行稽查，如有可 疑之人立即上报保长、地方官处理。各户之间联名作保，一家犯罪， 其他各户依律连坐。通过推行保甲制度，以保甲为目，以牌头、甲长、 保长乃至各级地方官吏为纲，就可以把全国百姓组织起来，使之互相 监督，防患于未然。这样的理想据说源于周礼比闾族党之制，“保甲一法，原于比闾 族党之遗制，凡禁暴戢奸、化民成俗，皆由于此”9。所谓比闾族党 之制，即“令五家为比，使之相保；五比为闾，使之相受；四闾为族； 使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相
8、赒；五州为乡， 使之相宾”10。实际上，五家为比、五比为闾、四闾为族、五族为党、 五党为州、五州为乡的组织规模，远远大于清代保甲，而相保、相受、 相葬、相救、相赒、相宾，也看不出类似清代保甲之间相互监视、连 保连坐的意思，后者其实与秦商鞅变法时实行的“令民为什伍，而相 牧司连坐”11更为接近，这已经背离了儒家“罪弗及嗣”12刑罚理念。 至于宋代王安石所行“保甲之法，籍乡村之民，二丁取一，十家为保， 保丁皆授以弓弩，教之战阵”13，实则是寓兵于民的意思，清乾隆时 吏科给事中陆曾禹认为：“王安石本意亦欲寓兵于农，但训练无时、 妨农扰众，是以行之无成。”14若论清代保甲的历史渊源，最直接的 当属明代
9、王守仁巡抚江西时实行的十家牌法。其办法是：“在城居民， 每家各置一牌，备写门户籍贯及人丁多寡之数，有无寄住蹔宿之人， 揭于各家门首，以凭官府查考。仍编十家为一牌，开列各户姓名，背 写本院告谕，日轮一家，沿门按牌审察动静，但有面目生疏之人、踪 迹可疑之事，即行报官究理，或有隐匿，十家连罪。”15不过，讲究 连坐的十家牌法在江西一地实施过程中，仍然出现“各处官吏类多视 为虚文，不肯着实奉行查考”16的状况，究其原因，王守仁认为：“大 抵法立弊生，必须人存政举。若十家牌式徒尔编置张挂，督劝考较之 法虽或暂行，终归废弛。”17说到底，还是人的问题。无独有偶，保甲制度在清代面临着同样的困境。康熙时黄六鸿
10、已经发 现：”惟行之者不得其要，且视为具文，而又纷纷焉，日见其奉令之 扰，究无其取效之实，遂以保甲为厉民之具而弛之。”7张伯行感叹 保甲事务“奈有司奉行不力，地方人等视为故事，以致匪类潜藏，祸 患弗恤”18。这种状况，连天子脚下也不例外。道光十六年，皇帝在 一份上谕中称：“京师市廛云连，居民稠杂，奸匪最易潜藏，向来编 次门牌，设立循环号簿，附近圆明园一带，复派令拣发司坊官分驻查 察。立法本极周密，乃行之日久，奉行故事，视为具文，不可不严加 整顿。”19 实际上，清朝皇帝对于保甲制度普遍被视为具文的情况也心知肚明。 道光十六年二月，皇帝在上谕中说“保甲一法，著之令甲，立法本极 周密，最为弭盗良规
11、”，虽然“法立弊生，检防难及，以致编查徒为具 文，未能徧收实效”，皇帝仍严令：“嗣后著各直省督抚，责成各道府 慎选委员，会同地方正佐各官亲历编查，不准携带多人，致滋纷扰。 傥虚行故事，或不安本分，地方官据实禀详，该上司即严行参办。如 徇隐不报，亦著一并严参。”20同治三年六月，清廷在上谕中仍视保 甲为“地方之要务”，要求各省督抚申明保甲章程，督促地方官力行保 甲21。光绪十三年二月，有人因各省保甲废弛、请饬整顿，皇帝谕 内阁：“保甲为弭盗良法，果能切实编查，则莠民无藏身之所，地方 自臻安谧。近来各直省游勇枭匪滋事之案甚多，即使拿获严惩，良民 已先受其害，非筹正本清源之策，不足以靖萑苻而安闾里。
12、著各直省 督抚，严饬所属，将保甲事宜认真办理22”。在中国古代，如果一项被认为是好的法律制度在实行过程中出现了问 题，人们通常会归咎于法律制度的执行者，这就是“徒法，不能以自 行”23的道理。起码在清朝皇帝看来，实行保甲可以消弭盗贼，老百 姓和地方官吏均受其利，国家达到长治久安。尽管保甲制度在各地出 现了种种问题，清朝皇帝仍然相信，只要多加督促，地方官实力奉行， 保甲制度一定能够带来预期的效果。二、地方官吏疲于应付 一种社会组织在初建阶段，往往带有理想化的色彩，“组织被看成是 一个统一的、凝聚在一起的整体，由预先确立的、稳定的目标建构而 成，组织为这一目标而奋斗，而且就其与这一目标的关系而言，可以 说，组织完全是透明的。组织是一架机器，所有的齿轮互相吻合、彼 此匹配，完美地融为一体，与单一的理性相对应。从纯粹工具主义的 观点来看，组织的整合由组织的目标来保证，组织的目标体现为合法 性和理性，从而保证所在成员心甘情愿地服从。”24从清代官方的解 释来看，保甲组织的凝聚力
