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1、政策执行的路径激励分析框架：以住房保障政策为例来源：政治学研究(京)2014年1期第7892页 作者：杨宏山【作者简介】杨宏山，中国人民大学公共管理学院，北京市100872【内容提要】政策执行研究面临的一项挑战是如何在多个变量之间建立结构性框架。从府际关系的视角，可以建立政策执行的“路径激励”分析框架。这一分析框架关注政策路径和激励机制两个变量，区分了政策执行的四种模式：行政性执行、变通性执行、试验性执行、象征性执行。当自上而下的激励机制足够强时，即使政策目标和实现途径不明晰，地方政府也会积极开展试验。这种试验性执行不仅会增进对政策环境的理解，也可以避免由于决策失误而损害政策的公信力。在单一制
2、结构下，政策执行既是将政策目标转化为实际结果的行动过程，也是政策路径和激励机制的改进过程。【关 键 词】政策执行；府际关系；政策路径；激励机制；住房保障一、引言政策执行是社会转型国家关注的一个重要问题。经济社会体制改革不可能一下子就能够制定出配套周全的公共政策体系，公共政策既要通过执行环节转化为实践，也要在执行中发现问题并完善政策本身。政策执行发生于多个行政层级之间，地方政府并不总是遵照中央政策行事，它们在执行中央和上级部门的各种指令时，常常采取“上有政策、下有对策”的行动，甚至背离中央政府的政策初衷。在20世纪70至80年代，美国行政学界曾经兴起一股政策执行研究热，并形成了“自上而下”和“自
3、下而上”两种研究途径。“自上而下”途径以政策决策为起点，致力于考察行政系统在多大程度上执行了某项政策决定，并试图探寻其背后的关键影响因素。“自下而上”途径以基层行动主体的动机、环境和策略为出发点，强调目标群体和服务提供者的决定性作用，着力探讨提升执行者责任性的准则和方法。美国学界的政策执行研究普遍以联邦制为前提假设，研究者运用政治学、经济学和管理学理论分析政策执行的影响因素，讨论改进政策执行的工具选择，积累了大量富有启发性的理论成果。在联邦制结构下，联邦政府与州政府分别对不同事项拥有管辖权，两者之间具有清晰的权力划分和责任边界，联邦政府主要依赖于自身的组织体系实施政策，无权直接指挥州和地方政府
4、执行联邦事项。为促使州和地方政府采取协同行动，联邦政府一般通过转移支付、项目支出、府际协议等形式对州和地方政府行为施加影响。然而，在单一制国家，宪法仅对中央与地方关系做出原则性规定，中央与地方的权力划分经常处于变化之中，地方政府拥有较为宽泛但并非明确界定的自由裁量权。中央政府不仅将自身承担的部分事权移交给地方政府负责实施，还可通过立法活动对地方政府的事权和职责做出调整。地方政府出于自身利益考虑，也会对中央政策采取策略性行动。由于府际关系的制度安排存在差异性，以联邦制为背景的政策执行理论模型，对于理解中国等单一制国家的政策过程常常存在解释力不强的问题。本文从单一制的府际结构出发，根据政策路径和激
5、励机制两个变量，构建政策执行的“路径激励”分析框架，解释地方政府执行中央政策的行动逻辑，分析执行者在不同情境下的行动策略。然后，运用该模型分析中国住房保障政策的执行情况及模式演化。与已有解释政策执行的文献相比，本研究确认了激励因素对于政策执行的重要性，表明激励和约束机制对地方政府行为具有显著影响。同时，研究也发现，强激励并不必然导致政策执行实现决策者的价值诉求。一项政策的路径明晰度和激励强度，共同影响着地方政府的执行模式。二、政策执行的文献回顾单一制结构是讨论中国公共政策执行的逻辑起点。在单一制结构下，上下级政府之间存在行政隶属关系，中央政府不仅提出施政目标，还要求地方政府贯彻实施中央政策和指
6、令。在中国政府组织制度中，各种政策通过自上而下的渠道传达给地方政府，对各级地方政府都有约束作用，上级决策者要求地方政府做到“令行禁止”。然而，地方政府对上级政策常常采取变通行动，或者持观望态度，致使政策目标不能转化为实际结果，甚至出现政策执行偏离决策初衷的现象。公共政策执行的影响因素很多，奥图尔梳理了100多篇政策执行研究文献，发现这些文献涉及300多个变量。本研究仅讨论影响政策执行的制度因素，而忽略技术条件、资源状况、目标群体、执行人员素质等非制度性因素。对于影响政策执行的制度因素，研究者们存在两种竞争性的理论观点。一种理论关注于公共政策的自身特性，认为执行过程是组织决策的延续，两者之间不能
7、割裂开来讨论，不考虑执行路径的决策是不完善的决策，不完善的决策在执行中自然会遇到障碍。另一种理论则聚焦于中央对地方的激励机制，提出在行政和财政分权背景下，中央政府提供的激励机制及强度对地方政府的执行行动具有显著影响。政策特性理论凸显了政策目标、政策冲突对政策执行的影响。政策执行要求具有清晰的政策目标，如果政策文件没有提出明确的行动目标，执行者就具有较大的自主行动权。政策执行涉及多个行政组织，如果行政组织对政策内容存在不同理解，政策执行的难度也会加大。通过识别政策的歧义性和冲突性两个自变量，马特兰德建立了政策执行的“冲突模糊”矩阵模型，提出政治执行、行政执行、试验执行、象征执行四种模式。周雪光分
8、析了基层政府在政策执行中的共谋行为，认为“上有政策、下有对策”现象不能简单地归咎于执行人员的素质或能力，其稳定存在与国家政策的一统性具有直接的逻辑关系，在政策统一性的背后，各个地区的实际状况却存在差异性，这种差异性意味着各地执行政策的态度、力度和效果是不同的。殷华方、潘镇、鲁明泓分析了地方政府执行政策的策略选择，提出政策模糊并不一定是件坏事，在环境不确定和经验不足的情况下，留有余地的政策给予执行者较大的自主行动空间，有利于调动地方政府的积极性，也可以避免由于决策偏差而损害中央政府的权威性。与政策特性理论的逻辑不同，另一种理论强调了自上而下的激励机制对地方政府执行政策的影响更大，突出了预期收益对
9、地方政府行为的约束性。其中，一种观点认为上级政府提供的政治激励发挥了更大作用，另一种观点认为中央对地方的经济激励更具根本性。政治激励论者认为，上级政府提供的晋升激励发挥了更大作用，地方官员执行中央政策的根本动机在于职位晋升，上级掌握干部任免权可促使地方官员执行上级政策。郑永年、王旭提出，随着分权化改革，中国地方政府已经成为具有自主利益的一级政府，在这种情况下，中央政府主要依赖于干部任免权来控制地方政府。周黎安提出了“晋升锦标赛”概念，将中国经济奇迹视为中国特色的干部晋升激励制度的结果。皮埃尔兰德里提出了“分权化权威主义”概念，认为1978年以后中央政府在赋予地方自主权的同时，仍掌握着干部人事权
10、，并藉此对地方政府行为进行干预和引导。而在经济激励论者看来，行政和财政分权扩大了地方政府在经济社会领域的自主权，为地方政府发展经济提供了强激励。钱颖一、温格斯特认为，中国在改革开放后形成了一种“保护市场的联邦主义”，为谋求财政收益最大化，地方政府在政策执行中采取了市场亲善性行为。一些实证研究发现，中国地方财政支出存在结构性偏向，即偏好于促进经济增长，而公共服务支出相对弱化。陈玲、林泽梁、薛澜对政治激励理论和经济激励理论进行整合，提出了政策执行的双重激励理论，区分了四种政策执行模式：实动(政治激励高、经济激励高)，暗动(政治激励低、经济激励高)、伪动(政治激励高、经济激励低)、缓动(政治激励低、
11、经济激励低)。政策特性理论和激励机制理论对于理解中国政策执行都具有一定的解释力。但是，两者也都存在难以自洽的逻辑悖论。根据政策特性理论，一项政策在做出决策以后，如果政策目标和工具明晰、与其他政策的冲突性较低，新政策就会自动付诸实施。然而，在财政分权体制下，地方政府的预算和收入相对独立，政策执行需要投入资源，如果中央不设置激励机制，即使中央政策明晰且与地方性政策不相冲突，地方政府也会持观望态度，或者采取变通性执行策略。政策执行依赖于多层次的行政组织体系，下级机构在执行上级政策过程中，也会把自己的认知、态度和利益带入执行过程。为促使地方政府准确理解并实施政策，政策过程必须提供激励和约束机制。根据激
12、励机制理论，如果中央政府对某项政策实施提供了强激励，地方政府就会真实行动起来，将决策者提出的政策目标转化为实际结果。然而，当政策目标和实现手段不清晰时，即使地方政府的积极性很高，也必须结合本地情况探寻合适的执行工具。执行者自主决定政策目标和控制手段的过程，也是政策再规划、价值再抉择的过程。地方政府落实政策可供选择的手段和方法具有多样性。迈利特、拉米什将政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具三类，不同工具在影响程度、效果、价值导向、公平程度上存在差异性。(11)胡德提出，政策工具的选择并非是一种技术上的操作，而是“一种信仰上或是政治上的事务”(12)。在政策目标和实现手段模糊的情况下，执
13、行者在选择政策工具时具有很大自主权。政策执行所处的政治、经济和社会环境，执行者的动机、态度和价值诉求，都可能影响政策工具的应用。恰当的政策工具有可能获得超乎预期的收益，不当的工具选择则会偏离决策者的初衷。可见，单纯依赖于激励机制并不足以保证政策执行忠诚于决策者的价值诉求。三、中国公共政策执行的一个分析框架剖析中国制度环境下地方政府执行公共政策的行动逻辑，不仅具有重要的理论价值，也是完善政策过程和提升政策质量的前提。从政策决策看，中国实行中央集权体制，中央政府统一制定各个领域的方针政策。从政策执行看，中央政府把除国防、外交之外的几乎所有事务都委托给地方政府实施。这种政策决策与执行过程相分离的制度
14、安排，意味着中央政府不得不将广泛的事权交给地方政府。改革开放以来，随着中央实施简政放权改革，地方政府在经济管理、行政审批、财政支出等方面获得了更大的自主权。对于问题复杂的政策议题，为减少决策偏差，中央政府在做出正式决策前先选择一些地区开展政策试验，赋予试点地区以先行先试权，支持试点地区探索并执行新的政策方案。(13)这种政策试验经常还伴随着政策优惠和财政支持，试点工作取得成效的，当事官员也更有机会获得晋升。如果一项政策试验的成效显著，中央政府部门就会将其确定为“典型经验”，组织经验交流和政策学习，在更大范围内推广“典型经验”。对于趋于成熟的政策方案，中央决策者则下令起草正式政策文本，经法定程序
15、通过后在全国范围内实施(14)。可见，政策执行并不意味着照章办事，为实现决策者提出的政策目标，执行者也要规划并实施一系列计划性活动。那么，怎样才是成功的政策执行呢？执行者是忠诚于决策者的价值和目标导向，还是关注于政策执行的总体结果？英格拉姆、施奈德注意到，关于成功的政策执行存在一些流行性界定，如遵守政策指令、追求具体指标、实现政策目标、完成地方目标、改善政治环境等。(15)他们提出，理解政策执行的成效，取决于在决策者价值诉求与地方期望之间的权衡，如果优先考虑决策者的价值诉求，则不适合采取自下而上的评估机制。问题在于，公共政策并非都有明确的政策目标，有的政策只做出原则性规定，提出了基本的价值导向
16、，并未陈述具体目标和执行标准。当政策目标不明晰时，就需要采用更宽泛的标准来评估执行情况，如提高效率、促进经济增长、增进政治支持、缓解地方性问题等。马特兰德指出，当政策目标被清晰界定时，政策决策者的价值具有更高价值，成功的执行在于忠诚于明确界定的政策目标；当一项政策缺少明确的目标时，执行评估就要以一般意义的社会价值为尺度。(16)基于上述认识，本文整合政策特性理论和激励机制理论，根据政策路径和激励机制两个自变量，试图构建一个更有解释力的政策执行模型，即“路径激励”分析框架。其中，政策路径是指决策者提出的政策目标、政策工具和评价标准，它们构成了实现决策者所期望结果的行动路线图。一项公共政策的构成要素可分为政策价值和政策路径两个模块(见图1)。政策价值即决策者的价值偏好，正式的政策文本一般会提出指导原则和基本方向，向执行者传达决策者的价值偏好。而政策路径的陈述则不尽然，一项政策有可能明确界定政策
