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1、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。税收执法风险研究报告 随着我国社会主义市场经济的发展和法制化进程的不断加快,税收事业也进入了一个崭新的发展时期。这一时期,社会各界对税务工作的关注程度不断提高,纳税人的税收法制观念、政策掌握能力也在不断增强，税务干部的执法行为时刻接受着多方位的监督和制约，稍有不慎，就可能承担相应的执法风险。20年月至0*年*月，在最高人民检察院集中查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪专项工作中,全国各级检察机关共立案侦查涉嫌渎职犯罪的税务人员438人,其中山东省检察机关仅在年专项工作开展半年时间内,就通过查处税务人员渎职犯罪案件为国家挽回直接经济损失2.亿余元，增加税源1.8亿
2、元。税收执法风险，已经成为当前和今后一个时期税务工作中不可避免的一个话题。 一、税收执法风险概念及范围 税务机关是依照宪法和法律履行国家税收职能的国家机关,税务人员执行法律的权利是宪法和法律所赋予的,具有合法性、正当性、排他性,其依法履职行为并不需要承担责任,也不存在风险,相反还要受到法律、法规的保护。所谓执法风险，仅指具有执法资格的国家公务人员在执行法律、法规的过程中,未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求履行职责,从而损害了国家和人民群众的利益,给国家或人民群众造成一定的物质或精神上的损失,所应承担的责任。简而言之,即税收执法工作中的违法行为可能造成的不利后果。 “行政机关依法履行经济
3、、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。2”执法风险的概念是与依法行政原则紧密联系在一起的。“有权必有责、权责相对称”是社会主义法律的基本准则之一,依法行政原则的关键是行政机关必须依法承担行使职权产生的法律责任，行政机关违反职权法定、权责统一及依程序行政等法律规定及原则而行使职权,就必须承担相应的法律后果,接受必要的制裁。没有法律责任就没有依法行政。由此理解,税收执法风险的实际上也就是税收违法责任，从目前宪法、刑法、征管法以及国务院
4、、国家税务总局对税务人员违法责任的具体规定来看，分为刑事责任和行政责任两种。 （一）刑事责任风险 所谓刑事责任风险,就是指执法人员的执法过错性质、情节、后果较为严重,触犯了中华人民共和国刑法第97条、02条、404条、4*条等规定，所应承担的责任风险，包括有以下七个方面：一是滥用职权，即税务人员超越职权,违法决定、处理其无权决定、处理的事项,或者违法处理公务，致使公共财产、国家和人民的利益遭受损失的行为。二是玩忽职守,即税务人员严重不负责任，不履行职责或不认真履行职责,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，例如玩忽职守不征少征应征税款等。三是索贿受贿,即税务人员利用职务上的便利,索取
5、他人财物或非法收受他人财物,为他人谋利益的行为。四是徇私舞弊不移交刑事案件，即税务人员徇私情、私利,伪造材料,隐瞒情况，弄虚作假，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交。五是帮助犯罪分子逃避处罚，即税务人员向犯罪分子通风报信、提供便利、帮助犯罪分子逃避处罚,成为危害税收征管等犯罪的共犯。六是徇私舞弊不征少征税款,即税务人员为徇私情、私利,对纳税人依法应当缴纳的税款不征或者少征。七是徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税，即税务人员违反法律法规的规定,在办理发售发票、抵扣税款、出口退税工作中徇私舞弊。 （二）行政责任风险 所谓行政责任风险,就是指税务人员的执法过错较轻,尚未触及刑罚，但应受
6、到系统内部行政处理或经济惩戒的风险。应承担行政责任的行为主要是国家税务总局税收执法过错责任追究办法第十四至十八条规定的四十八项过错行为,以及省以下税务机关进行具体细化的有关规定，其惩戒形式包括行政处理和经济惩戒两种。 二、税收执法风险防范工作存在的问题 税收执法风险防范是一项涉及到税收工作全局的系统性工。近年来,税务系统在大力健全税收执法风险防范机制、有效预防和控制税收执法风险方面进行了不少有益探索，建立了如税收规范性文件管理、重大税务案件审理、税收执法检查、税收执法责任制等具体制度。这些制度、措施对规范执法、防范风险发挥了重要作用,有的工作还走在了全国行政机关的前列,得到了各级领导和社会各界
7、的充分肯定。同时，也存在一些不容忽视的问题,影响和制约了这些制度、措施作用的充分发挥，主要包括以下几点: （一)执法人员预防风险意识不强，执法能力不高。思想是行动的先导,干部风险意识与执法能力直接决定了执法行为合法与否、风险大小。实际工作中,仍有个别干部受“人治”思想和执法惯性思维影响,重任务轻执法、重实体轻程序；或缺乏责任意识、自我保护意识，对与税收执法权利相对应的责任、义务认识模糊,执法不作为、缓作为、滥作为；或受“人情”、“关系”等因素影响,执法随意性大，税务处理、纳税核定、行政处罚欠妥；或执法水平不高,对本岗位税收执法程序缺乏深入学习,业务知识掌握得不深不透,存在断章取义、误解、曲解税
8、收法律法规的现象，也缺乏应对、解决复杂、疑难问题的能力。 (二)税收法律体系不健全,执法依据不规范。税收执法是一项依规则而为的活动,规则的缺陷必然使执法压力与风险倍增。在税收立法层面，除税收征管法外，尚缺少统领税务工作与税收执法全局的税收基本法；除企业所得税法外,各主要税种实体法规范层次较低，多数为行政法规，甚至部门规章，权威性不足。在规范性文件制定层面，有的政策出于方便宏观管理等因素考虑，规定较为宽泛、伸缩弹性大,使不同税务机关在对同一具体税收行为进行处理时,采取绝对从严或绝对从宽的迥异措施,导致执法不公正;有的政策缺乏足够的上位法支撑，制度风险很大，例如评估和约谈制度就缺乏税收法律和法规的
9、支持,合法性、合理性屡受质疑;有的政策由于制定机关怠于解释,或实施机关越权解释,从而“释”出多门,甚至相互矛盾；有的政策脱离实际,未充分考虑征管系统容载量,而以个案标准来判断和制定，对税务机关和人员工作职责的界定明显超出实际。 （三）税收执法风险防范制度亟待深化完善。一是岗责体系设置还不能完全实现权力监督制衡要求，多头执法、重复执法，有权无责、有责无权,执法权利被违法扩张、压缩、重复交叉等现象大量并存。二是税收执法权力制约机制研究和应用不足。现行税收制度中，已有不少关于执法权力分配与制衡的规定，但仍没有比较清晰思路和分解、设置的科学方法，使权力制约呈松散状态,效果不理想。三是统一的税收执法质量
10、考核标准缺失。目标管理考核、绩效考核、执法责任制考核等多种考核机制并行，各类量化指标并存,使基层疲于应付，人为调整企业数据、割裂征管流程、分离执法职能,造成小额缴税、“一元钱”处罚、纳税人账表不一等问题。四是执法监督手段仍然难以适应发展的需要。税收执法管理信息系统为执法考核提供了信息化手段，但目前仍只能对cais内部的执法数据进行分析、考核，且往往局限于执法程序，对实体法执行情况等深层次问题考核办法不多。 三、加强风险防范机制建设的几点建议 研究税收执法风险的目的是为了有效规避和化解税收执法风险,这样才能在规范税务机关执法行为的同时，保护执法人员切身利益。针对目前执法风险防范工作中存在的问题，
11、建议从以下几个方面入手，来防范和化解税收执法风险。 (一)继续加大法制教育培训力度,增强执法意识和能力。继续深入推行全员法制培训制度,加大法制培训的密度与幅度，强化中长期法制培训。全面推进执法能级制度,树立以业务为主的用人导向，激发干部职工学习积极性和主动性,提高依法行政意识、综合业务素质和税收执法水平。 (二)加强税收法律制度建设，提高执法依据的合法性、规范性。尽快出台税收基本法，明确中央和地方各自立法的范围、权限,适当赋予省级人大和政府一定的税收立法权。健全税收实体法和程序法，以科学合理设立税种为基础,抓好单行税收法律的制定，并与我国现实经济发展水平和社会承受力相适应，增强可操作性。提高多
12、数税种暂行条例、实施细则的法律级次，树立税法的严肃性、权威性。切实执行税收规范性文件管理制度，加强政策法规部门对税收规范性文件的归口管理，将所有涉税规范性文件全部纳入合法性审查,并建立税法清理长效机制,强化税收规范性文件的政策执行反馈机制,保证规范性文件管理的连续性与适应性。 （三）深化征管改革,巩固税收执法工作基础。一是本着有效管理的原则，进一步理顺部门、岗位之间关系,完善岗责体系，规范操作规程、业务流程和工作程序,确保工作高效、协调、有序开展。二是针对重点行业、问题多发部位，如享受税收优惠政策执行、减免税审批等,建立健全相关管理制度。三是改革征管考核机制,改变以往以收入任务为核心的行政考核
13、机制，而以税收执法责任制为核心,整合现有目标管理、征管质量考核机制，体现以规范执法为主要内容的考核导向,真正将执法好坏做为衡量税务机关工作情况的唯一依据。 (四）强化执法监督，减少税收执法风险。一方面,继续深入落实税收执法责任制,以推进税收执法管理信息系统为依托,完善和补充执法考核指标，逐项逐步规范对重点部位、重点环节的监督。另一方面,将执法监督工作常态化,在深化应用税收执法管理信息系统的基础上,对计算机监控不到的实体法执行情况，建立常态化执法监督工作制度,由各级税务机关采取日常税收执法检查手段，利用各类征管信息系统，自主选项、定期开展税收执法监督，将风险化解、消融于日常工作中。 第 3 页 共 5 页
