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1、农村社区服务中心：模式选择与实证研究以“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”诸暨市为例卢芳霞*内容提要：农村社区服务中心建设可推进城乡基本公共服务均等化、整合农村社区建设资源要素、健全村民自治制度、促进农村社区融和，是浙江省全面推进的民生工程。但目前全省各地在建设农村社区服务中心过程中普遍就治理机制、运行制度、资金来源和人力资源等问题存在着种种困惑，迫切需要现成、成熟的模式予以借鉴，以顺利完成省委、省政府规定的五年建设目标。诸暨市是“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”，其推进农村社区服务中心的模式可为全省各地提供一些借鉴。关键词：农村社区服务中心 诸暨模式 绩效评估 启示 结论作者简介：卢芳
2、霞，女，绍兴市委党校讲师，绍兴市枫桥经验研究所成员。作者从事“枫桥经验”、农村社区建设的研究。此文发表在浙江省委党校学报2011年第3期。一、必要阐述：研究缘起、研究综述和研究方法（一）研究缘起税费改革虽从制度上扼制了乡镇基层政权制度外筹资的渠道，但同时也带来弊端：一是各地收财限权式改革和精兵简政式改革消解了村社集体的治理资源、和能力，农村基层组织沦为与农民关系更为松散的“悬浮型政权”；二是县乡政府改变行为逻辑，以风险最小化替代利益最大化，不作为的态势日益呈现。所以税费改革前期，原本短缺的农村公共服务供给更加面临困境。在这种背景下，社会主义新农村建设应运而生。农村社区建设作为新农村建设的重要路
3、径，也被逐渐推上历史舞台，而且带有明显的“问题解决取向”，其旨在解决农村公共服务供给难题。2006年10月，党的十六届六中全会首次提出“积极推进农村社区建设”。2007年10月，党的十七大报告中又进一步提出“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”2008年中央1号文件首次提出“具备条件的地方可建立便民利民的农村社区服务中心和公益服务站”。2008年12月，浙江省委、省政府出台关于推进农村社区建设的意见，提出“争取用5年左右的时间，在全省建立起集管理、服务、教育、活动等功能为一体的1200个乡镇社区服务中心、15000个村级社区服务中心。”至此，农村社区服务中心建设成
4、为浙江农村一项重要的民生工程。目前浙江各地均在推进农村社区服务中心建设，但普遍就治理机制、运行制度、资金来源和人力资源等问题存着种种困惑，迫切需要借鉴现成、成熟的模式，以顺利完成省委、省政府规定的五年建设目标。 但到底提供怎样的建设模式以供借鉴？本文认为，选择本土化的借鉴模式为最优方案，即在适当借鉴外省经验的基础上，着重应借鉴浙江省内典型的建设模式。因为浙江省本身就是全国开展农村社区建设较早、整体水平较高的省份之一。早在2006年中央首度完整提出“农村社区建设”要求前，浙江省已在11个县（市、区）的46个村部署开展了农村社区建设试点工作。2007年民政部确定首批251个“全国农村社区建设实验县
5、（市、区）”，浙江省占有18个。截止2010年底，民政局确定首批和第二批共27个“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”，浙江省占有5个。所以详细总结浙江省内的建设模式尤其是5个“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”的建设模式，基本可满足各地的借鉴需求。本文对5个县（市、区）进行比较研究（详见图表一），得出的结论是：嘉兴市南湖区和平湖市处平原地区，杭州市西湖区和余杭区地处省会城市，所以这四个县（市、区）的城镇化水平都较高，所辖的行政村数量少而且同质性强，农村社区服务中心建设更接近于城市模式。而诸暨市城镇化水平较低，全市106万人口中有90万是农业人口，所辖的行政村数量多而且同质性弱，有山区、集镇
6、、近郊、城郊等各种类型，诸暨的实践更具“农村社区”典型性。所以本文先总结“诸暨模式”以供各地借鉴。图表一：浙江省5个“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”情况对比表（2010年）名称所辖乡镇和街道（个）所辖行政村和城镇社区（个）所辖总人口（万人）嘉兴市南湖区5/651/6546.99嘉兴市平湖市5/3113/4448.44杭州市西湖区4/952/12557.95杭州市余杭区15/5189/13283.74绍兴市诸暨市27/3468/19106.42（二）研究综述 国外学者对公共产品和公共服务的研究已经非常丰富和成熟。但就西方大多数经济发达国家而言，由于不存在城乡二元结构体制，或者说城乡二元结构
7、体制没有我国这样明显，所以相应地，政府在公共产品供给上也就没有城市和农村的体制性差别。因而，国外学者对农村公共服务单独进行研究的较少。而目前国内有关农村社区服务中心的研究已较多，尤其是山东、江苏和浙江三省的实践在全国处领先地位，研究也相对丰富。 1、山东、江苏省的研究。山东省的农村社区服务中心建设开始于2005年。山东省供销合作社联合社（2007）总结了山东省建设运营农村社区服务中心的实践与思考，即发挥供销合作社主导作用，以现代商品经营为基础，整合带动其它物质文化生活项目，为农民提供社区生活的载体；李成贵（2008）、张述存（2008年）总结了诸城市政府主导在农村社区中心村设立服务中心的模式和
8、莒南、滕州、寿光等县市供销社为主建立农村社区服务中心的模式。江苏省的农村社区服务中心建设开始于2004年。江苏省民政厅（2008）总结了苏南地区以城带乡、城乡联动的“延展式”经验。如太仓等地的农村社区服务中心建设普遍实施“12345”工程，即 一个室外活动场地、二个阵地、三支队伍、四个室、五个站。如扬中市在农村社区建设中直接引进城市社区管理模式，并在农村社区服务中心统一设置了“五站四室两场所”。 2、浙江省的研究。浙江省的农村社区服务中心建设开始于2008年，起步稍晚，但研究比较丰富。副省长陈加元（2007）在加快推进农村社区建设研究这一课题中，提出在全省推广农村社区服务中心建设的思路；浙江省
9、民政厅近年来对农村社区建设非常重视，省民政厅厅长吴桂英（2008）在课题出中提出农村社区建设的重点在于为农村居民提供基本而有保障的公共产品和服务，并把农村社区服务中心作为建设平台。省民政厅（2010）在接受省委、省政府委托起草浙江省城乡社区服务业“十二五”发展规划中，进一步明确了农村社区服务中心的建设重点。同时浙江大学的学者也加入对农村社区建设的研究，2009年12月，浙江大学与浙江省民政厅合作共建民政研究中心，目前研究中心的学者开始关注浙江省农村社区服务中心建设研究的课题。但总体来看，目前有关农村社区服务中心的研究多见于附属性研究，即只在研究农村社区建设中附带性研究，少有单独性研究；多见于官
10、方性宣传，少有学术性研究。这种研究现状既是不足之处，也是机遇所在，为学者预留了更多的研究空间。作者近年来专注于研究农村社区服务中心，本论文就是其中之一。（三）研究方法 1、资料收集法。除了通过期刊网收集理论文献，还通过以文入会的方式收集资料。2010年参加了多场全省性的理论研讨会和年会，收集了浙江民生论坛交流材料、浙江民政论坛论文集、浙江省党校系统理论研讨会论文集、浙江省社会学学术年会论文集、浙江省“中国乡村社会史研究会”年会论文集。同时还向浙江省民政厅、绍兴市民政局、诸暨市民政局和典型乡镇收集资料，并反复研究。 2、实地调研法。2009年，作者利用与绍兴市民政局合作课题的机会，全程跟同绍兴市
11、民政局到诸暨市民政局、典型乡镇和六个试点村进行实地调研。2010年上半年，为完成浙江省社科联、浙江省财政学会2010年“民生调研协作攻关”课题，作者再次到诸暨市五洩村、枫桥镇陈家村、枫源村进行补充调研。2010年下半年，作者参与浙江省城乡社区发展十二五规划课题，跟同课题组负责人到杭州、宁波、嘉兴市民政局和典型农村社区实地调研。 3、比较研究法。研究浙江模式与山东模式的区别：浙江省的农村社区服务中心以福利性项目为主，其投资和日常运营主要由政府财政和集体经济支撑，山东省的农村社区服务中心采用“供销合作社主办、多方参与、市场运作”的建设运营方式。同时对浙江省内5家“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位
12、”进行对比研究。 4、深度访谈法。通过电话、电子邮件、QQ聊天工具与绍兴市民政局、诸暨市民政局、诸暨市委组织部和各典型农村社区的党支部书记、大学生村官经常保持联系，随时访谈并补充材料，并让他们对作者的研究成果进行可行性论证。二、实证研究：农村社区服务中心的“诸暨模式” 诸暨市是民政部2007年确定的全国农村社区建设实验县（市、区）之一，已于2010年初被评为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”。诸暨市共27个乡镇（街道），468个行政村，3094个自然村。2010年实现生产总值621.52亿元，财政总收入、地方财政收入达到65.51亿元和37.33亿元，城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯
13、收入分别达到31413元和14549元，诸暨市已连续十届获得“全国县域经济基本竞争力百强县（市）”，其中2009、2010年的排名分别为第14、13位。诸暨市属于典型的发达地区，具有建设农村社区服务中心的良好基础。（一）诸暨农村社区服务中心的推进模式 1、以健全保障机制为支撑，增强农村社区服务中心建设的推动力。农村社区服务中心建设的建造和运行需要保障机制作支撑。诸暨市主要是建立三项保障机制：一是组织保障。诸暨市专门成立了由市委副书记任组长，市委常委组织部长、分管副市长任副组长，39个部门负责人为成员的城乡社区建设工作领导小组（详见图表二），加强对农村社区和服务中心建设的规划指导、综合协调和督促
14、检查。各镇乡（街道）应成立相应的组织，由主要领导负责抓落实。二是政策保障。诸暨市于2009年出台关于推进城乡社区建设的意见，于2007年开始连续每年出台推进社会主义新农村建设的政策意见和推进社会主义新农村建设政策意见的实施细则，把农村社区建设纳入诸暨市新农村建设八大实事工程之一，并提出农村社区服务中心建设的统一标准。同时诸暨市开展“111”为主要内容的“班长”工程，以增强村两委和服务中心班子成员的凝聚力，“111”工程即重点培养100对村党组织书记和村委主任优秀搭档、100名优秀村党组织书记和100名优秀村委主任。针对农村社区服务中心建成后村干部工作量明显增加的情况，2010年诸暨又出台政策，
15、以财政保证村两委主职干部享受每年不少于1.5万元的待遇。三是资金保障。自2007年开始，四年内诸暨市级财政分别投入300万、2300万、2500万和2500万，民政局福利彩票公积金分别投入30万、364万、400万和240万。同时各乡镇（街道）也相应配套进行财政投入，自2008年开始，诸暨各乡镇（街道）财政三年内分别投入182万、200万和210万。较为典型的是安华镇，对按示范型标准建设的，镇财政给予每村2万元的补助，按普通型标准建设的，镇财政给予每村1万元的补助。图表二 诸暨市城乡社区建设工作领导小组示意图 2、以科学规划进度为先导，分类有序推进农村社区服务中心建设。诸暨市本着“因地制宜、循序渐进、由易到难、由点到面”的原则，坚持从农村实际出发，科学规划建设进度。2007年诸暨被民政部确定为“全国农村社区建设实验县（市、区）”后，先期选择了小东村、长塘村、同文村、蔡家畈村、五洩村、城西新村六个行政村作为农村社区的试点村，这六个试点村非常具有典型性，代表着山区、集镇、近郊、城郊四种类型。在试点的基础上，再确定了“一年试点，二年推开，三年全覆盖”的规划，从2008
